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capitolo 14 : la politica comune in materia di asilo e le forme di…
capitolo 14 : la politica comune in materia di asilo e le forme di protezione int.
La politica dell’immigrazione e l’adozione di regole uniformi sull’attraversamento delle frontiere esterne
non può prescindere dalla definizione di norme comuni
riguardo all'ingresso delle persone che necessitano di protezione internazionale.
Lo
sviluppo
della politica dell’immigrazione si è accompagnato alla
progressiva adozione di regole relative sia all’asilo sia ad altre forme di protezione elaborate dall’Unione.
L’adozione di controlli rigorosi alle frontiere esterne e di requisiti comuni per l'ingresso deve essere realizzata nel rispetto dei vincoli derivanti dal diritto internazionale.
1
Fondamento nel TFUE e negli obblighi internazionali
Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea stabilisce che la politica dell’Unione in materia di:
protezione sussidiaria
protezione temporaneadeve essere conforme:
alla Convenzione di Ginevra del 1951 relativa al Protocollo del 1967
agli altri “trattati pertinenti”, indicati in modo generico.
asilo
Definizione di rifugiato e contesto storico
La Convenzione di Ginevra enuncia la definizione di rifugiato, riferendosi a coloro che:
si trovano fuori dallo Stato di cui sono cittadini
non possono o non vogliono avvalersi della protezione di tale Stato.
La definizione risponde:
al contesto storico post II guerra mondiale
alla volontà di affrontare il problema dei rifugiati in Europa.
A questa tutela si aggiungono:
i vincoli degli ordinamenti nazionali
le ulteriori ragioni di protezione stabilite dall’Unione
una tutela più ampia per assicurare il rispetto dei diritti fondamentali.
Principio di non-refoulement
Principio portante della Convenzione:
divieto di respingere il richiedente asilo verso uno Stato in cui:
la vita o la libertà sarebbero minacciate
a motivo di razza, religione, cittadinanza, appartenenza a gruppo sociale, opinioni politiche.
Dal principio di non-refoulement deriva:
l’obbligo di esaminare la situazione del richiedente
il riconoscimento dello status di rifugiato se sussistono le situazioni di rischio.
da questo pr. deriva l'obbligo per gli st.
Esame della domanda e tutela procedurale
La Convenzione implica l’esigenza che gli Stati:
verifichino il possesso dei requisiti di protezione.
esaminino la situazione delle persone che chiedono ingresso
La tutela riguarda:
chi già possiede lo status di rifugiato
chi afferma di trovarsi in condizioni di rischio
la protezione durante tutta la procedura di riconoscimento.
La valutazione è svolta:
dalle autorità nazionali competenti
dai giudici in caso di ricorso contro il rigetto.
Conformità del diritto UE alla Convenzione di Ginevra
Il richiamo agli obblighi internazionali implica che:
le normative dell’Unione devono essere conformi agli accordi rilevanti.
Il contrasto con la Convenzione comporta:
l’illegittimità dell’atto normativo incompatibile
anche se non ricorrono i presupposti generali individuati dalla Corte di giustizia.
La Corte ha affermato che la direttiva sulla protezione internazionale:
è “fondata sulla Convenzione di Ginevra”
non può essere interpretata nel senso di consentire agli Stati di sottrarsi agli obblighi internazionali.
Carta dei diritti fondamentali e CEDU
La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea stabilisce che:
il diritto di asilo è garantito nel rispetto della Convenzione di Ginevra e del Protocollo del 1967
e a norma dei Trattati UE.
Art. 19, par. 2:
divieto di allontanamento, espulsione o estradizione verso Stati con rischio serio di:
pena di morte
tortura
trattamenti inumani o degradanti.
La Convenzione europea dei diritti dell’uomo, art. 3:
vieta tortura e trattamenti inumani
implica anche il divieto di espulsione verso Stati terzi a rischio.
Limiti alla normativa UE sulle frontiere esterne
Le norme sull’ingresso alle frontiere esterne devono:
valutare la situazione personale
verificare i requisiti per la protezione
rispettare il divieto di respingimento.
Protocollo n. 24 e cittadini dell’Unione
Il Protocollo n. 24 prevede che:
gli Stati membri si considerano reciprocamente Paesi sicuri
si presume il rispetto dei diritti fondamentali.
Conseguenza:
non è ammissibile la richiesta di protezione presentata da un cittadino UE in un altro Stato membro.
Eccezioni:
procedura ex art. 7, par. 1, TUE avviata o decisione adottata
decisione unilaterale dello Stato membro.
La domanda è esaminata:
partendo dal presupposto che sia manifestamente infondata
senza pregiudicare il potere decisionale dello Stato.
Il Protocollo non esime dal rispetto della Convenzione di Ginevra.
Il principio di non-refoulement è ritenuto:
norma imperativa di diritto internazionale consuetudinario.
2
Competenza dell’Unione in materia di protezione internazionale
L’Art. 78, par. 1, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea attribuisce all’Unione la competenza a sviluppare “una politica comune” riguardo:
alle altre forme di protezione internazionale.
Fondamento giuridico e azioni previste
L’Art. 78, par. 2, TFUE:
elenca una serie di specifiche azioni
fornisce il fondamento giuridico per l’adozione delle misure necessarie
consente di realizzare gli obiettivi fissati dal paragrafo 1.
Le azioni previste concernono tutto l’iter della protezione internazionale, e riguardano:
il divieto di respingimento
l’individuazione dello Stato membro competente ad esaminare la domanda
le modalità di esame della domanda
le condizioni di accoglienza
i diritti derivanti dallo status di protezione
la cooperazione con gli Stati terzi per la gestione dei flussi di richiedenti asilo.
all’asilo
Il riferimento alla realizzazione di una “politica comune” prospetta:
un’azione incisiva dell’Unione
la creazione di un sistema integrato
un sistema tendenzialmente uniforme di protezione.
Obiettivi della politica comune
offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un Paese terzo che necessita di protezione internazionale
garantire il rispetto del principio di non respingimento.
Esercizio delle competenze dell’Unione
Le competenze conferite all’Unione sono state esercitate mediante:
l’adozione di numerosi atti normativi
un processo graduale di costruzione di una politica comune.
Alcune direttive:
hanno modificato gli atti adottati prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona
hanno rafforzato il livello di integrazione
sono finalizzate alla realizzazione di un sistema comune di protezione.
Stati non partecipanti
Irlanda e Danimarca:
non partecipano all’adozione delle misure proposte nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia
non sono vincolate dalle misure adottate in questo ambito.
3
LE DIVERSE FORME DI PROTEZIONE: PROTEZIONE CONVENZIONALE, PROTEZIONE SUSSIDIARIA,
PROTEZIONE TEMPORANEA
Forme di protezione internazionale previste dall’Unione
L’Art. 78 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea delinea varie forme attraverso le quali viene fornita protezione internazionale ai cittadini di Stati terzi.
Status di rifugiato
È richiesto che la persona dimostri:
il timore fondato di persecuzione nello Stato di appartenenza.
La rilevanza di tali criteri nell’ordinamento dell’Unione e la loro previsione in una direttiva ha consentito alla Corte di giustizia dell’Unione europea:
di fornire un’interpretazione uniforme
senza intaccare gli spazi discrezionali degli Stati membri.
Il principale status riconoscibile al richiedente asilo è quello di rifugiato.
Protezione sussidiaria
L’Unione ha previsto la protezione sussidiaria.Essa è riconosciuta al cittadino di un Paese terzo che:
non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato
non può beneficiare del diritto di asilo
correrebbe un rischio effettivo di subire un “grave danno”.
Il
“grave danno”
può consistere nel fondato rischio di:
pena di morte
tortura
qualsiasi altra forma di pena o trattamento inumano o degradante.
La direttiva indica come ulteriore grave danno:
“la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno”.
La Corte di giustizia dell’Unione europea ha chiarito che:vi è conflitto armato interno quando
o quando due o più gruppi armati si scontrano tra loro.
le forze governative di uno Stato si scontrano con uno o più gruppi armati
Tali casi coincidono con quelli in cui:
non possono essere adottate misure di allontanamento, espulsione o estradizione.
Valutazione del rischio
Il rischio effettivo di grave danno può dipendere:
da una condizione soggettiva del richiedente
dalla situazione dello Stato terzo di origine.
Rileva che:
il grado di violenza indiscriminata raggiunga un livello così elevato
da far ritenere che un civile rientrato correrebbe un rischio effettivo.
La valutazione può essere:
di carattere oggettivo.
Le autorità nazionali devono:
effettuare un esame complessivo di tutte le circostanze del caso
con particolare riferimento alla situazione del Paese di origine.
Funzione della protezione sussidiaria
L’istituto determina:
un’estensione del sistema di tutela
necessaria per la discrepanza tra le domande presentate
e i criteri della Convenzione di Ginevra del 1951.
Protezione temporanea
Accanto a rifugiato e protezione sussidiaria si affianca:
la protezione temporanea.
Essa è volta ad affrontare:
situazioni di esodi di massa
sulla base del principio di solidarietà tra Stati membri.
È decisa:
con atto del Consiglio dell’Unione europea
con riferimento a uno specifico gruppo di cittadini di Stati terzi.
Situazioni di emergenza
In caso di afflusso improvviso di cittadini di Paesi terzi:
il Consiglio può adottare misure temporanee.
Il Consiglio:
individua i gruppi di persone
stabilisce la data di decorrenza.
Gli Stati membri devono:
accogliere i beneficiari
garantire una sistemazione adeguata
consentire la presentazione della domanda di asilo.
Nella prassi:
è stata utilizzata per la prima volta nel 2022
per i cittadini dell’Ucraina in fuga dalla guerra.
Ulteriori forme di soggiorno
Le tre forme di protezione non impediscono agli Stati membri di:
consentire il soggiorno per motivi caritatevoli o umanitari
riconosciuti su base discrezionale
o in base a norme interne.
La Corte di giustizia:
ha ritenuto ammissibili tali forme
distinguendo tra status UE e status nazionale.
b
Cause di esclusione
Status di rifugiato
La Convenzione di Ginevra esclude il riconoscimento quando il richiedente:
ha commesso gravi crimini contro la pace
crimini di guerra
crimini contro l’umanità
gravi reati di diritto comune
atti contrari ai principi e agli scopi delle Nazioni Unite.
Protezione sussidiaria
Sono previste esclusioni analoghe quando:
la persona costituisce un pericolo per la sicurezza dello Stato membro
è stata condannata con sentenza passata in giudicato
per un reato di particolare gravità
e costituisce un pericolo per la comunità.
Particolare rilievo ha:
l’esclusione di persone che abbiano commesso atti di natura terroristica.
4
Determinazione dello Stato competente ad esaminare la richiesta di protezione
Il cardine della politica comune dell’asilo consiste nel meccanismo per la ripartizione della competenza ad esaminare:
le domande di protezione sussidiaria.
le domande di riconoscimento dello status di rifugiato
Occorre stabilire:
quale Stato membro sia competente ad esaminare la domanda
quale Stato debba farsi carico dell’accoglienza del richiedente e dei relativi oneri.
Regolamento Dublino e criteri di competenza
I meccanismi di ripartizione della competenza sono enunciati dal regolamento Dublino.
Il regolamento stabilisce:
una gerarchia dei criteri
applicabili uno dopo l’altro nell’ordine indicato.
Gerarchia dei criteri
È competente anzitutto:
lo Stato che abbia già riconosciuto lo status di rifugiato a un familiare del richiedente.
In mancanza di legami familiari:
lo Stato che ha rilasciato un permesso di soggiorno o un visto di ingresso.
In mancanza di tali condizioni:
il primo Stato membro nel quale è stato accertato l’ingresso irregolare dello straniero.
Sistema di controllo e assenza di deroghe
L’applicazione delle procedure è agevolata:
dal sistema informatizzato per il controllo delle impronte digitali
volto ad evitare la presentazione di domande in più Stati membri.
Non sono stabilite deroghe:
per il caso di afflusso massiccio di richiedenti.
Trasferimento del richiedente e tutela dei diritti fondamentali
In caso di trasferimento verso lo Stato competente:
deve essere assicurato il rispetto dei diritti fondamentali.
La Corte europea dei diritti dell’uomo ha dichiarato che:
il trasferimento implica la valutazione del rischio di tortura
o di pene o trattamenti disumani o degradanti
deve essere garantito il diritto alla tutela giurisdizionale.
La Corte di giustizia dell’Unione europea ha affermato che:
gli Stati membri non devono trasferire il richiedente
quando non possono ignorare carenze sistemiche
nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza
tali da comportare un rischio reale di trattamenti inumani o degradanti.
La Corte ha precisato che:
la violazione dei diritti fondamentali può derivare
anche da particolari situazioni soggettive del richiedente.
Ulteriori limiti al trasferimento:
possono essere previsti dalle autorità nazionali
per assicurare la tutela dei diritti fondamentali.
Presupposto di uniformità del sistema
Si presuppone che:
la domanda sia esaminata secondo gli stessi criteri in tutti gli Stati membri.
L’uniformità dovrebbe essere garantita:
da normative comuni sui criteri e sulle modalità di accertamento
dalla giurisprudenza della Corte di giustizia
che chiarisce il significato delle nozioni utilizzate.
b
Procedura di riconoscimento della protezione internazionale
Una direttiva del 2013 (c.d. direttiva procedure):
enuncia principi comuni per il riconoscimento e la revoca della protezione.
Principi procedurali
Le richieste devono essere:
esaminate individualmente
in modo obiettivo e imparziale
con colloquio personale.
Garanzie per il richiedente:
informazione
assistenza di un interprete
tutela giurisdizionale
assistenza legale gratuita.
In alcune ipotesi:
è prevista una procedura accelerata.
Inammissibilità della domanda
La direttiva elenca in modo tassativo i casi di inammissibilità:
già ottenuta protezione in un altro Stato membro
domanda già presentata da un familiare
domanda reiterata senza elementi nuovi
possibilità di protezione da uno Stato terzo.
Lo Stato terzo è considerato:
paese di primo asilo
se ha già riconosciuto lo status di rifugiato
o assicura protezione.
Paese terzo sicuro
Un Paese è considerato sicuro se:
non vi sono persecuzioni
né tortura o trattamenti disumani o degradanti
né pericolo derivante da violenza indiscriminata.
Occorre valutare:
se il richiedente ha invocato gravi motivi
per ritenere che il Paese non sia sicuro nel suo caso.
Gli Stati membri possono:
designare elenchi di Paesi terzi sicuri
sulla base di criteri rigorosi.
Devono essere escluse:
violazioni del principio di non-refoulement
minacce alla vita e alla libertà
l’impossibilità di chiedere asilo.
La Corte ha chiarito che:deve esistere un legame sufficiente tra il richiedente e lo Stato terzo.
Esame nel merito e soggiorno del richiedente
Se la domanda è ammissibile:
l’autorità nazionale procede all’esame nel merito.
La domanda è infondata solo se:
non è riconoscibile lo status di rifugiato
né quello di protezione sussidiaria.
I richiedenti sono autorizzati a rimanere:
nello Stato membro
fino alla prima decisione
salvo casi di estradizione o consegna ad altro Stato.
b1
reiterate e giurisprudenza
La precedente decisione negativa rileva solo se:
adottata da uno Stato membro dell’Unione.
Non rileva:
il rigetto da parte di uno Stato terzo.
Non è inammissibile:
una domanda successiva a un rigetto della Danimarca
poiché la direttiva non si applica a tale Stato.
5
Aspetti problematici della prassi e meccanismo di ricollocazione
Il meccanismo di ripartizione delle domande stabilito dal regolamento 604/13 presenta 2 importanti vantaggi.
In primo luogo:
elimina le situazioni nelle quali nessuno Stato accetta di esaminare una richiesta di protezione
è sempre possibile individuare uno Stato responsabile dell’esame di ciascuna domanda.
In secondo luogo:
l’individuazione dello Stato competente dovrebbe consentire
di distribuire in modo adeguato tra gli Stati membri
l’onere dell’esame delle richieste di protezione
e quello dell’accoglienza che ne consegue.
Criticità emerse nella prassi applicativa
I vantaggi sono vanificati alla luce della prassi applicativa del “regolamento Dublino”.
I criteri di ripartizione delle competenze:
portano molto spesso ad individuare come responsabile
lo Stato membro in cui il richiedente ha fatto irregolarmente ingresso.
La nozione di ingresso irregolare:
comprende qualsiasi ipotesi di ingresso non autorizzato
include anche l’ingresso a seguito di operazioni di salvataggio in mare.
Lo Stato che effettua il salvataggio o in cui lo straniero viene condotto:
è considerato il primo Stato di ingresso irregolare.
Mancanza di uniformità e necessità di riforma
Le procedure di esame delle domande:
presentano una rilevante variabilità nella percentuale di accettazione
mostrano l’assenza di un regime effettivamente uniforme.
È da tempo discussa:l’opportunità di procedere a una riforma del “regolamento Dublino”.
Meccanismo di ricollocazione
Nel breve periodo:
è stato stabilito un meccanismo di ricollocazione
basato su decisioni che hanno consentito il trasferimento di richiedenti
dall’Italia e dalla Grecia verso altri Paesi europei.
Sono state definite:
quote obbligatorie
basate su criteri oggettivi
che quantificano il numero di richiedenti accoglibili da ciascuno Stato membro.
Il meccanismo ha incontrato:
forti resistenze da parte di alcuni Paesi
contrari ad accettare l’onere dell’esame delle domande.
Dichiarazione di Malta (2019)
Un meccanismo di ricollocazione è stato concordato:
con una dichiarazione di intenti adottata nel 2019
c.d. Dichiarazione di Malta.
I Paesi firmatari si sono impegnati:
ad assegnare un porto sicuro ai migranti salvati in mare
ad accettare la loro ricollocazione.
Prospettive di riforma
È stata presentata una riforma:
attualmente in corso di discussione.
La riforma intende:
rendere più rapide le procedure di riconoscimento della protezione.
Con riferimento al “regolamento Dublino”:
è previsto un meccanismo di solidarietà
senza obbligo di accettare la ricollocazione.
Gli Stati che non accettano:
devono erogare contributi finanziari
o adottare diverse misure di solidarietà.
La riforma solleva:
dubbi sull’efficacia di una solidarietà essenzialmente finanziaria
rispetto al riequilibrio dell’impegno tra Stati membri.
Accoglienza del richiedente protezione
Lo Stato membro responsabile dell’esame della domanda:
deve farsi carico dell’accoglienza del richiedente
per tutta la durata del procedimento.
Una direttiva dell’Unione:
enuncia i criteri da seguire
stabilisce standard di trattamento
garantisce un livello di vita dignitoso.
Gli Stati membri possono:
stabilire un luogo di residenza
subordinare le condizioni materiali all’effettiva residenza.
I richiedenti possono:
circolare liberamente nel territorio o nell’area assegnata
purché non sia pregiudicata “la sfera inalienabile della vita privata”
e sia garantito l’accesso ai benefici previsti.
Strumenti di sostegno e cooperazione
Nel 2000 è stato istituito:
il Fondo europeo per i rifugiati.
Un compito di assistenza agli Stati membri è svolto da:
Ufficio europeo di sostegno per l’asilo.
La sua funzione è:
agevolare la cooperazione fra Stati membri
migliorare l’applicazione della politica comune.
L’Ufficio:
fornisce informazioni aggiornate sui Paesi terzi di origine
utilizzabili per valutare la fondatezza delle domande.