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capitolo 12: LA PESC pt. 1 - Coggle Diagram
capitolo 12: LA PESC pt. 1
1
l'ue è soggetto internazionale e si muove anche nelle relazioni Interstatuali.
presupposto dell'azione esterna è proprio la personalità int. dell'U.
la personalità internazionale dell'ue
L’Art. 47 TUE
espone che l’Unione ha personalità giuridica . La valenza di tale articolo concorre a definire uno status
dell’Unione stessa nell’ambito delle relazioni internazionali.
prima dei Trattati la personalità della Comunità veniva data per assodata; in modo diverso si poneva la
questione della personalità dell’Unione anche se aveva la competenza a concludere accordi
non era riconosciuta in modo espresso
Il TUE attribuisce all’Unione la personalità internazionale, stabilendo che essa
“sostituisce e
succede alla Comunità europea”.
Merita di essere citato il rapporto tra il sistema delle Nazioni Unite e l’UE, la quale gode di uno status
particolare presso l’Assemblea generale
ha inoltre lo status di osservatore presso la maggior parte delle agenzie
specializzate dell’ONU
membro con pieno diritto di voto di 3 organi dell’ONU ed è l’unica parte “non Stato” di
numerose Convenzioni ONU.
Sul piano interstatuale, tale previsione concorre al
riconoscimento di una tale
soggettività internazionale, ma questa deriva dall’azione dell’Unione nel campo delle
relazioni internazionali,
che ha indotto gli Stati terzi a riconoscerla come un soggetto di diritto.
l'azione esterna
Il Trattato di Lisbona ha posto solo parzialmente termine alla distinzione tra le “relazioni esterne” e la PESC perché
ha mantenuto procedure e metodi d’azione diversi
impronta “comunitaria” per le prime
profilo più
intergovernativo per la seconda
indicati gli
obiettivi
comuni dell’azione dell’Unione nel campo dei
rapporti internazionali
Si è cercato di rendere più incisiva l’azione internazionale dell’Unione e ridurre sovrapposizioni o incongruenze.
introdotto nel TUE un Titolo V rubricato
“Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione e disposizioni
specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune”,
che
definisce i principi generali e l’ambito dell’azione esterna.
A queste disposizioni seguono nel TUE articoli che si riferiscono alla PESC.
valori e obbiettivi
I valori enunciati
nell’art. 2 TUE inquadrano l’intera azione dell’Unione europea.
La promozione di tali valori costituisce il primo obiettivo dell’Unione e deve operare anche nell’azione esterna.
nn sono solo un fondamento interno, ma diventano anche un “
prodotto” da promuovere ed esportare nei rapporti con il resto del mondo.
Di conseguenza, tutta l’azione esterna dell’Unione deve svolgersi promuovendo, nei rapporti con soggetti terzi, i principi e i valori che la caratterizzano.
Per affermare e promuovere i propri valori e interessi, e per contribuire alla protezione dei cittadini dell’Unione, l’UE deve sviluppare una politica estera.
recepisce molti dei principi affermati in seno alle Nazioni Unite, evidenziando un legame tra azione esterna dell’UE e ordine internazionale multilaterale.
un ulteriore articolo del TUE disciplina le linee essenziali della
politica di vicinato.
mira a
garantire relazioni strette e pacifiche basate sulla cooperazione,
attraverso la conclusione di accordi specifici tra l’Unione e:
Stati confinanti
Stati geograficamente o strategicamente vicini all’UE
Il TUE individua anche obiettivi specifici dell’azione esterna, che:
in parte
riprendono i valori fondativi dell’Unione;
in parte riguardano
specifici settori di intervento
, corrispondenti alle diverse politiche dell’UE;
in parte attengono a
materie oggetto di politiche suscettibili di accordi internazionali.
Questi principi e obiettivi
devono essere necessariamente rispettati,
assicurando la coerenza complessiva dell’azione dell’Unione.
problema della coerenza e la critica ai due Pilastri
Una critica centrale al sistema dei due Pilastri dell’azione esterna riguardava i
l rischio di perseguire obiettivi divergenti:
nella PESC (politica estera e di sicurezza comune) i protagonisti erano i governi degli Stati membri, con un approccio prevalentemente diplomatico;
nelle relazioni internazionali il ruolo propulsivo spettava alla Commissione, con logiche diverse (es. economiche o commerciali).
Un approccio coerente alle questioni internazionali era necessario:
per rafforzare la credibilità dell’Unione;
per accrescerne l’influenza internazionale;
per consentire l’uso coordinato di tutti gli strumenti a disposizione dell’Unione e della Comunità.
Ne derivava la possibilità che:
uno stesso Stato terzo fosse valutato negativamente nel contesto di una crisi internazionale;
ma positivamente ai fini della conclusione di un accordo commerciale.
È previsto che il Consiglio europeo
individui gli interessi strategici su cui l’Unione deve impostare la propria azione esterna.
La realizzazione concreta delle strategie avviene secondo le procedure stabilite dai Trattati.
Con il Trattato di
Lisbona si è adottata una
nozione unica di azione esterna dell’Unione
, che include la PESC e le altre politiche che
implicano rapporti con Stati terzi, ma continuando a mantenere distinta l’azione attinente alla politica estera e di
sicurezza
2
LA PESC
istituita con il Tr. di Maastricht e integrata dai Tr. di Amsterdam e Nizza (disciplinata dagli art. 23-46 TUE)
Il carattere intergovernativo della PESC emerge chiaramente
dall’art. 24 TUE.
La PESC è:
“soggetta a norme e procedure specifiche”;
definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio.
Gli atti adottati non hanno mai carattere legislativo.
La messa in atto della PESC spetta:
all’Alto Rappresentante;
agli Stati membri.
Il
Parlamento europeo e la Commissione europea hanno un ruolo limitato.
Il
controllo giurisdizionale della Corte di giustizia dell’Unione europea è escluso,
salvo:
il controllo del rispetto dell’art. 40 TUE;
il controllo della legittimità di alcune decisioni specifiche.
Autonomia della PESC e ruolo degli Stati
La PESC mantiene una forte autonomia, che riflette la riluttanza degli Stati membri a trasferire all’Unione competenze in un ambito politicamente sensibile come la politica estera e di sicurezza.
Le dichiarazioni allegate al Trattato di Lisbona precisano che le nuove disposizioni:
non incidono sulle competenze statali in materia di politica estera;
non limitano la gestione dei servizi diplomatici nazionali;
non pregiudicano la partecipazione degli Stati alle organizzazioni internazionali.
Principi di funzionamento
La PESC è fondata su:
lo sviluppo della reciproca solidarietà politica tra Stati membri;
l’individuazione delle questioni di interesse generale;
la progressiva convergenza delle azioni degli Stati membri.
Gli Stati sono obbligati:
ad astenersi da comportamenti contrari agli interessi dell’Unione;
a coordinarsi nelle organizzazioni internazionali.
La natura intergovernativa risulta quindi confermata:
dall’apparato organico;
dalle modalità di adozione degli atti.
Attività rientranti nella PESC
1. Ambito materiale
La PESC comprende:
tutti i settori della politica estera;
tutte le questioni relative alla sicurezza dell’Unione
Individuazione della base giuridica
Per individuare la base giuridica di un atto:
si guarda alla finalità perseguita dall’atto stesso.
In caso di concorso tra più possibili basi giuridiche:
si riconosce pari rilevanza agli obiettivi della PESC e a quelli della restante azione esterna dell’Unione.
Orientamento giurisprudenziale
La giurisprudenza più recente ha adottato un approccio estensivo dell’ambito della PESC, riconoscendo:
la legittimità di atti PESC anche quando perseguono finalità non esclusivamente riconducibili alla PESC.
La Corte ha sottolineato:
“l’ampia portata degli scopi e degli obiettivi della PESC”.
3
L'apparato organico della PESC
Il Consiglio europeo
Il Consiglio europeo è l’organo principale della PESC.Il suo ruolo è:
propulsivo e di indirizzo;
ma anche decisionale.
Fondamento normativo
Le sue funzioni sono indicate:
nell’art. 26 TUE;
e si ricavano anche dall’art. 22 TUE.
Competenze principali
Al Consiglio europeo spetta:
l’individuazione degli interessi strategici dell’Unione;
la fissazione degli obiettivi della PESC;
l’adozione delle decisioni necessarie a tal fine.
Ne deriva che il Consiglio europeo conserva la competenza ad approvare le “strategie”, che definiscono la posizione complessiva dell’Unione nei rapporti internazionali in cui gli Stati membri hanno interessi comuni rilevanti.
Altre funzioni
Il Consiglio europeo:
nomina l’Alto Rappresentante;
funge da organo di appello quando il Consiglio è investito dell’opposizione di uno Stato all’adozione di una decisione a maggioranza qualificata; in tal caso decide all’unanimità;
può stabilire all’unanimità che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata in materia PESC anche in casi non previsti dai Trattati.
Rappresentanza esterna
Il Presidente del Consiglio europeo assicura la rappresentanza esterna dell’Unione per le materie PESC, fatte salve le attribuzioni dell’Alto Rappresentante.
Partecipa ai lavori dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite ed è stato invitato a una riunione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.
Il consiglio
Il Consiglio dell’Unione europea:
elabora l’azione esterna dell’Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo;
assicura la coerenza dell’azione dell’Unione.
La presidenza è esercitata dall’Alto Rappresentante.
Il Consiglio può concludere:
accordi con Stati terzi;
accordi con organizzazioni internazionali.
Tali accordi sono vincolanti sia per l’Unione sia per gli Stati membri.Le modalità di conclusione sono disciplinate dall’art. 218 TFUE.
Consiglio Affari esteri
Il Consiglio Affari esteri è:
l’organo decisionale della PESC;
ed esercita anche una funzione di indirizzo.
Adotta le decisioni necessarie all’attuazione della PESC, garantendone coerenza ed efficacia.Tali atti non hanno mai carattere legislativo.
Altre funzioni
Il Consiglio:
può nominare rappresentanti speciali con mandato su questioni politiche specifiche;
esercita un controllo politico sul rispetto, da parte degli Stati membri, degli obblighi di lealtà e cooperazione;
mantiene competenze in materia di finanziamento delle spese della PESC;
decide sull’autorizzazione alla cooperazione rafforzata e alla cooperazione strutturata permanente.
Comitato politico e di sicurezza
Organo di supporto del Consiglio e dell’Alto Rappresentante è il Comitato politico e di sicurezza, che:
controlla la situazione internazionale nei settori PESC;
verifica l’attuazione delle politiche concordate;
coordina i lavori dei gruppi PESC;
esercita il controllo e la direzione strategica della gestione delle crisi, in particolare nell’ambito della PSDC.
L’Alto Rappresentante
L’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza è la principale novità del Trattato di Lisbona in materia di azione esterna.
Ruolo nella PESC
Svolge un ruolo centrale articolato in tre funzioni:
attua la PESC in qualità di mandatario del Consiglio;
agisce come centro di imputazione della diplomazia europea.
contribuisce all’elaborazione della PESC con proprie proposte;
competenze
L’Alto Rappresentante:
presiede il Consiglio Affari esteri, senza diritto di voto;
rappresenta l’Unione nelle materie PESC;
conduce il dialogo politico con gli Stati terzi;
esprime la posizione dell’Unione nelle organizzazioni internazionali;
presenta raccomandazioni al Consiglio per l’avvio di negoziati internazionali;
propone la nomina dei rappresentanti speciali;
intrattiene i rapporti con il Parlamento europeo;
esprime un parere sulla coerenza delle cooperazioni rafforzate con l’intera PESC.
assistito dal Servizio europeo per l’azione esterna.
Commissione, Parlamento europeo e Corte di giustizia
Commissione europea
La Commissione europea svolge un ruolo limitato.Le sue competenze in materia PESC sono state ridimensionate:
non può più proporre autonomamente questioni PESC al Consiglio;
non può più chiedere la convocazione straordinaria del Consiglio.
Formalmente, la PESC è attuata dall’Alto Rappresentante e dagli Stati membri.Durante la crisi ucraina, tuttavia, la Presidente della Commissione ha assunto un ruolo politico-diplomatico di fatto, in tensione con l’assetto previsto dal TUE.
Parlamento europeo
Il ruolo del Parlamento europeo è marginale:
ha diritto di essere informato sui negoziati degli accordi PESC;
può rivolgere interrogazioni e formulare raccomandazioni al Consiglio e all’Alto Rappresentante;
partecipa a due dibattiti annuali sulla PESC;
esercita poteri indiretti di controllo finanziario.
Corte di giustizia dell’Unione europea
La Corte di giustizia dell’Unione europea non è competente sugli atti e comportamenti PESC, salvo due eccezioni:
il controllo del rispetto dell’art. 40 TUE;
il controllo della legittimità di talune decisioni, in particolare quelle che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche.
Questo controllo può avvenire:
tramite ricorsi diretti;
oppure in via pregiudiziale.