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capitolo 12: LA PESC pt. 1 - Coggle Diagram
capitolo 12: LA PESC pt. 1
1
presupposto dell'azione esterna è proprio la personalità int. dell'U.
l'azione esterna
Il Trattato di Lisbona ha posto solo parzialmente termine alla distinzione tra le “relazioni esterne” e la PESC perché
ha mantenuto procedure e metodi d’azione diversi;
impronta “comunitaria” per le prime
profilo più
intergovernativo per la seconda
vengono indicati gli
obiettivi
comuni dell’azione dell’Unione nel campo dei
rapporti internazionali
Si è cercato di rendere più incisiva l’azione internazionale dell’Unione e ridurre sovrapposizioni o incongruenze.
introdotto nel TUE un Titolo V rubricato
“Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione e disposizioni
specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune”,
che
definisce i principi generali e l’ambito dell’azione esterna.
A queste disposizioni seguono nel TUE articoli che si riferiscono alla PESC.
valori e obbiettivi
I valori enunciati
nell’art. 2 TUE inquadrano l’intera azione dell’Unione europea.
La promozione di tali valori costituisce il primo obiettivo dell’Unione e deve operare anche nell’azione esterna.
nn sono solo un fondamento interno, ma diventano anche un “
prodotto” da promuovere ed esportare nei rapporti con il resto del mondo.
Di conseguenza,
tutta l’azione esterna dell’Unione deve svolgersi promuovendo
, nei rapporti con soggetti terzi, i
principi e i valori che la caratterizzano.
Per affermare e promuovere i propri valori e interessi, e per contribuire alla protezione dei cittadini dell’Unione,
l’UE deve sviluppare una politica estera.
recepisce molti dei principi affermati in seno alle Nazioni Unite, evidenziando un legame tra azione esterna dell’UE e ordine internazionale multilaterale.
un ulteriore articolo del TUE disciplina le linee essenziali della
politica di vicinato.
mira a
garantire relazioni strette e pacifiche basate sulla cooperazione,
attraverso la conclusione di accordi specifici tra l’Unione e:
Stati confinanti
Stati geograficamente o strategicamente vicini all’UE
Il TUE individua anche obiettivi specifici dell’azione esterna
, che:
in parte
riprendono i valori fondativi dell’Unione;
in parte riguardano
specifici settori di intervento
, corrispondenti alle diverse politiche dell’UE;
in parte attengono a
materie oggetto di politiche suscettibili di accordi internazionali.
Questi principi e obiettivi
devono essere necessariamente rispettati,
assicurando la coerenza complessiva dell’azione dell’Unione.
problema della coerenza e la critica ai due Pilastri
Una critica centrale al sistema dei due Pilastri dell’azione esterna riguardava i
l rischio di perseguire obiettivi divergenti:
nella PESC
(politica estera e di sicurezza comune) i
protagonisti erano i governi degli Stati membri, con un approccio prevalentemente diplomatico;
nelle
relazioni internazionali
il ruolo propulsivo spettava alla
Commissione
, con logiche diverse (es. economiche o commerciali).
Un approccio coerente alle questioni internazionali era necessario:
per rafforzare la credibilità dell’Unione;
per accrescerne l’influenza internazionale;
per consentire l’uso coordinato di tutti gli strumenti a disposizione dell’Unione e della Comunità.
Ne derivava la possibilità che:
uno stesso Stato terzo fosse valutato negativamente nel contesto di una crisi internazionale;
ma positivamente ai fini della conclusione di un accordo commerciale.
È previsto che il Consiglio europeo
individui gli interessi strategici su cui l’Unione deve impostare la propria azione esterna.
La realizzazione concreta delle strategie avviene secondo le procedure stabilite dai Trattati.
la personalità internazionale dell'ue
L’Art. 47 TUE
espone che l’Unione ha personalità giuridica .
La valenza di tale articolo concorre a definire uno status
dell’Unione stessa nell’ambito delle relazioni internazionali.
Sul piano interstatuale, tale previsione concorre al
riconoscimento di una tale
soggettività internazionale, ma questa deriva dall’azione dell’Unione nel campo delle
relazioni internazionali,
che ha indotto gli Stati terzi a riconoscerla come un soggetto di diritto.
prima
dei Trattati la personalità della Comunità
veniva data per assodata;
in modo diverso si poneva la
questione della personalità dell’Unione anche se aveva la competenza a concludere accordi
non era riconosciuta in modo espresso
Merita di essere citato il rapporto tra il sistema delle Nazioni Unite e l’UE, la quale gode di uno status
particolare presso l’Assemblea generale
ha inoltre lo status di osservatore presso la maggior parte delle agenzie
specializzate dell’ONU
membro con pieno diritto di voto di 3 organi dell’ONU ed è l’unica parte “non Stato” di
numerose Convenzioni ONU.
Il TUE attribuisce all’Unione la personalità internazionale, stabilendo che essa
“sostituisce e
succede alla Comunità europea”.
Con il Trattato di
Lisbona si è adottata una
nozione unica di azione esterna dell’Unione
, che include la PESC e le altre politiche che
implicano rapporti con Stati terzi, ma continuando a mantenere distinta l’azione attinente alla politica estera e di
sicurezza
2
LA PESC
istituita con il Tr. di Maastricht e integrata dai Tr. di Amsterdam e Nizza (disciplinata dagli art. 23-46 TUE)
Autonomia della PESC e ruolo degli Stati
Il carattere intergovernativo della PESC emerge chiaramente
dall’art. 24 TUE.
La PESC è:
definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio.
Gli atti adottati non hanno mai carattere legislativo.
“soggetta a norme e procedure specifiche”;
La natura intergovernativa risulta quindi confermata:
dall’apparato organico;
dalle modalità di adozione degli atti.
La PESC mantiene una forte autonomia
, che riflette la riluttanza degli Stati membri a trasferire all’Unione competenze in un ambito politicamente sensibile come la politica estera e di sicurezza.
Le dichiarazioni allegate al Trattato di Lisbona precisano che le nuove disposizioni:
non incidono sulle competenze statali in materia di politica estera;
non limitano la gestione dei servizi diplomatici nazionali;
non pregiudicano la partecipazione degli Stati alle organizzazioni internazionali.
La messa in atto della PESC spetta:
all’Alto Rappresentante;
agli Stati membri.
Il
Parlamento europeo e la Commissione europea hanno un ruolo limitato.
Il
controllo giurisdizionale della Corte di giustizia dell’Unione europea è escluso,
salvo:
il controllo del rispetto dell’art. 40 TUE;
il controllo della legittimità di alcune decisioni specifiche.
Principi di funzionamento
La PESC è fondata su:
lo sviluppo della reciproca solidarietà politica tra Stati membri;
Gli Stati sono obbligati:
ad
astenersi da comportamenti contrari agli interessi dell’Unione;
a coordinarsi nelle organizzazioni internazionali.
l’individuazione delle questioni di interesse generale;
la progressiva convergenza delle azioni degli Stati membri.
Attività rientranti nella PESC
Ambito materiale
La PESC comprende:
tutti i settori della politica estera;
tutte le questioni relative alla sicurezza dell’Unione
Individuazione della base giuridica
Per individuare la base giuridica di un atto:
si guarda alla finalità perseguita dall’atto stesso.
In caso di concorso tra più possibili basi giuridiche:
si riconosce pari rilevanza agli obiettivi della PESC e a quelli della restante azione esterna dell’Unione.
Orientamento giurisprudenziale
La giurisprudenza più recente ha adottato un approccio estensivo dell’ambito della PESC, riconoscendo:
la legittimità di atti PESC anche quando perseguono finalità non esclusivamente riconducibili alla PESC.
La Corte ha sottolineato:
“l’ampia portata degli scopi e degli obiettivi della PESC”.
3
L'apparato organico della PESC
Il Consiglio europeo
Competenze principali
Rappresentanza esterna
Il Presidente del Consiglio europeo assicura la rappresentanza esterna dell’Unione per le materie PESC, fatte salve le attribuzioni dell’Alto Rappresentante.
Il Consiglio europeo è l’organo principale della PESC.Il suo ruolo è:
ma anche decisionale.
propulsivo e di indirizzo;
Fondamento normativo
Le sue funzioni sono indicate:
nell’art. 26 TUE;
e si ricavano anche dall’art. 22 TUE.
Partecipa ai lavori
dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite ed è stato
invitato a una riunione del Consiglio di Sicurezza
delle Nazioni Unite.
Al Consiglio europeo spetta:
l’individuazione degli interessi strategici dell’Unione;
la fissazione degli obiettivi della PESC;
l’adozione delle decisioni necessarie a tal fine.
Ne deriva che il Consiglio europeo
conserva la competenza ad approvare le “strategie
”, che definiscono la posizione complessiva dell’Unione nei rapporti internazionali in cui gli Stati membri hanno interessi comuni rilevanti.
Altre funzioni
Il Consiglio europeo:
nomina l’Alto Rappresentante;
funge da organo di appello quando il Consiglio è investito dell’opposizione di uno Stato all’adozione di una decisione a maggioranza qualificata; in tal caso decide all’unanimità;
può stabilire all’unanimità che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata in materia PESC anche in casi non previsti dai Trattati.
Il consiglio
le funzioni principali
Il Consiglio dell’Unione europea:
La presidenza è esercitata dall’Alto Rappresentante.
che:
assicura la coerenza dell’azione dell’Unione.
Il Consiglio può concludere:
accordi con Stati terzi;
accordi con organizzazioni internazionali.
Tali accordi sono vincolanti sia per l’Unione sia per gli Stati membri.Le modalità di conclusione sono disciplinate dall’art. 218 TFUE.
elabora l’azione esterna
dell’Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo;
Altre funzioni
Il Consiglio:
può nominare rappresentanti speciali con mandato su questioni politiche specifiche;
esercita un controllo politico sul rispetto, da parte degli Stati membri, degli obblighi di lealtà e cooperazione;
mantiene competenze in materia di finanziamento delle spese della PESC;
decide sull’autorizzazione alla cooperazione rafforzata e alla cooperazione strutturata permanente.
altri organi all'interno
Consiglio Affari esteri
ed esercita anche una funzione di indirizzo.
Adotta le decisioni necessarie all’attuazione della PESC, garantendone coerenza ed efficacia.Tali atti non hanno mai carattere legislativo.
l’organo decisionale della PESC;
Comitato politico e di sicurezza
Organo di supporto del Consiglio e dell’Alto Rappresentante è il Comitato politico e di sicurezza, che:
controlla la situazione internazionale nei settori PESC;
verifica l’attuazione delle politiche concordate;
coordina i lavori dei gruppi PESC;
esercita il controllo e la direzione strategica della gestione delle crisi, in particolare nell’ambito della PSDC.
L’Alto Rappresentante
assistito dal Servizio europeo per l’azione esterna.
L’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza è la
principale novità del Trattato di Lisbona in materia di azione esterna.
Ruolo nella PESC
Svolge un ruolo centrale articolato in
tre funzioni:
attua la PESC in qualità di
mandatario
del Consiglio;
agisce come
centro di imputazione della diplomazia europea.
contribuisce
all’elaborazione della PESC con proprie proposte;
Le sue competenze
presiede il Consiglio Affari esteri, senza diritto di voto;
rappresenta l’Unione nelle materie PESC;
conduce il dialogo politico con gli Stati terzi;
esprime la posizione dell’Unione nelle organizzazioni internazionali;
presenta raccomandazioni al Consiglio per l’avvio di negoziati internazionali;
propone la nomina dei rappresentanti speciali;
intrattiene i rapporti con il Parlamento europeo;
esprime un parere sulla coerenza delle cooperazioni rafforzate con l’intera PESC.
Commissione, Parlamento europeo e Corte di giustizia
Commissione europea
La Commissione europea
svolge un ruolo limitato
.Le sue competenze in materia PESC sono state ridimensionate:
non può più proporre autonomamente questioni PESC al Consiglio;
non può più chiedere la convocazione straordinaria del Consiglio.
Formalmente, la PESC è attuata dall’Alto Rappresentante e dagli Stati membri.Durante la crisi ucraina, tuttavia, la Presidente della Commissione ha assunto un ruolo politico-diplomatico di fatto, in tensione con l’assetto previsto dal TUE.
Parlamento europeo
Il ruolo
è
marginale
:
ha diritto di essere informato sui negoziati degli accordi PESC;
può rivolgere interrogazioni e formulare raccomandazioni al Consiglio e all’Alto Rappresentante;
partecipa a due dibattiti annuali sulla PESC;
esercita poteri indiretti di controllo finanziario.
Corte di giustizia dell’Unione europea
La Corte di giustizia dell’Unione europea non è competente sugli atti e comportamenti PESC, salvo due eccezioni:
1. il controllo del rispetto dell’art. 40 TUE;
il controllo della legittimità di talune decisioni, in particolare quelle che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche.
Questo controllo può avvenire:
tramite ricorsi diretti;
oppure in via pregiudiziale.
4
gli atti
Il riferimento centrale è l’art. 25 TUE.
Il Trattato sull’Unione europea individua:
i tipi di atti adottabili nell’ambito della PESC;
e
le procedure per la loro adozione.
L’art. 25 TUE elenca gli
strumenti di attuazione
della PESC, che comprendono:
le
decisioni
che definiscono:
le azioni dell’Unione;
le posizioni comuni;
gli atti di esecuzione di tali decisioni;
la cooperazione sistematica tra gli Stati membri.
A questi si aggiungono:
le decisioni del Consiglio europeo che definiscono interessi e obiettivi strategici dell’Unione;
Il TUE utilizza il termine “decisioni” come categoria generale degli atti PESC, pur riprendendo le distinzioni concettuali già note nei Trattati precedenti.
Atti del Consiglio europeo
Questi atti costituiscono il presupposto per l’adozione delle decisioni del Consiglio dell’Unione europea, che “prende le misure per l’attuazione della PESC”.
natura giuridica
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atti del consiglio
Il Consiglio adotta decisioni che definiscono:
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gli accordi internazionali conclusi dall’Unione.
gli orientamenti generali;
LE PROCEDURE DI ADOZIONE DEGLI ATTI
Regola generale: l’unanimità
Il Consiglio europeo delibera sempre all’unanimità.
Non hanno diritto di voto:
il Presidente del Consiglio europeo;
il Presidente della Commissione europea.
L’adozione degli atti della PESC avviene di regola all’unanimità.Questa procedura è
sempre obbligatoria per le decisioni che hanno implicazioni nel settore militare o della difesa.
Le procedure di voto nel Consiglio
Le procedure del Consiglio dell’Unione europea
sono più articolate.
A partire dal Trattato di Amsterdam, si è cercato di agevolare l’adozione degli atti PESC attraverso:
l’astensione costruttiva;
Se uno Stato membro si astiene e motiva formalmente la propria scelta con una dichiarazione:
la decisione eventualmente adottata non lo vincola.
Finalità:
consentire l’adozione dell’atto;
evitare il voto contrario, salvo opposizioni di principio.
Limite quantitativo:
Se gli Stati che si avvalgono dell’astensione costruttiva rappresentano:
più di 1/3 dei votanti, e
almeno 1/3 della popolazione dell’Unione,la decisione si considera non adottata.
l’estensione mirata del ricorso alla
maggioranza qualificata.
Il Consiglio europeo può decidere all’unanimità che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata anche in casi diversi da quelli previsti dal Trattato.
Maggioranze nel Consiglio
Il Consiglio può deliberare:
a maggioranza
semplice sulle questioni procedurali;
a maggioranza
qualificata nei casi tassativamente previsti.
La maggioranza qualificata
è ammessa quando il Consiglio:;
a)
adotta una decisione che definisce un’azione comune o una posizione dell’Unione sulla base di una strategia comune
b) adotta una decisione che definisce un’azione o una posizione dell’Unione
su proposta dell’Alto Rappresentante, presentata a seguito di una richiesta specifica del Consiglio europeo
c) adotta decisioni
di attuazione di un’azione o posizione dell’Unione;
d) nomina un rappresentante speciale.
La persistente diffidenza degli Stati verso la maggioranza qualificata emerge dal
meccanismo di caveat:
Se la questione non viene risolta tramite i buoni uffici dell’Alto Rappresentante:
il Consiglio può investire il Consiglio europeo, che decide all’unanimità,
compreso il voto dello Stato che aveva opposto il veto in Consiglio.
5
FINANZIAMENTO DELLA PESC
Le spese PESC si distinguono in:
Entrambe sono in linea di principio a carico del bilancio dell’Unione, consentendo al Parlamento europeo di esercitare un controllo finanziario.
spese amministrative;
spese operative.
Eccezioni al finanziamento UE
Non rientrano nel bilancio dell’Unione:
le spese operative derivanti da operazioni militari;
le spese per le quali il Consiglio abbia deciso diversamente.
In questi casi:
le spese sono a carico degli Stati membri;
sono esclusi gli Stati che abbiano fatto ricorso all’astensione costruttiva;
salvo diversa decisione del Consiglio.
Strumenti finanziari specifici
Nel 2004, il Consiglio ha istituito un
fondo intergovernativo alimentato da risorse statali per finanziare le spese comuni delle attività militari.
A questo fondo è subentrato nel 2021 lo European Peace Facility (Strumento europeo per la pace). Lo Strumento è stato utilizzato:
per rimborsare gli Stati membri per il trasferimento di armi all’Ucraina;
per finanziare alcune missioni.
Ricadute economiche e politiche della PESC
Pur avendo natura intergovernativa, la PESC ha ricadute economiche rilevanti su altre politiche dell’Unione.
Il 30 novembre 2016, la Commissione europea ha presentato un piano d’azione europeo in materia di difesa, volto a:
integrare;
potenziaregli sforzi degli Stati membri nello sviluppo delle capacità di difesa.
Successivamente, è stato istituito il Fondo europeo per la difesa, con l’obiettivo di:
promuovere la competitività;
migliorare l’efficienza;
rafforzare la capacità di innovazione della base industriale e tecnologica della difesa europea.
6
LA PRASSI DI ATTUAZIONE: LE SANZIONI
La logica dell’azione esterna e i suoi limiti
Per rafforzare il ruolo dell’Unione come attore delle relazioni internazionali, era stato previsto un sistema di strumenti coordinati:
politica commerciale;
politica di aiuto allo sviluppo;
politica di vicinato.
strumenti tipici della PESC;
Questo approccio integrato avrebbe dovuto consentire all’Unione di reagire efficacemente alle gravi crisi internazionali dei primi anni 2010.Nella prassi, però, i risultati non sono stati all’altezza delle aspettative, soprattutto sul piano politico-diplomatico.
Il successo relativo della politica sanzionatoria
Nonostante questi limiti, l’Unione ha
assunto una posizione quasi di leadership internazionale nel settore della politica sanzionatoria.
Le sanzioni sono utilizzate come strumento di:
pressione sugli Stati terzi;
promozione del rispetto del diritto internazionale;
tutela dei valori fondativi dell’Unione.
Destinatari delle sanzioni
Le sanzioni possono essere adottate:
contro Stati;
contro persone fisiche o giuridiche.
Le sanzioni individuali
colpiscono in particolare:
soggetti sospettati di terrorismo, inseriti nelle black lists delle Nazioni Unite;
membri di governi responsabili di violazioni del diritto internazionale;
soggetti coinvolti in gravi violazioni dei diritti umani.
Sanzioni individuali e contenuto delle misure
Accanto alle sanzioni statali, l’Unione ha adottato sanzioni contro:
soggetti responsabili del sostegno, del finanziamento o dell’attuazione di azioni che compromettono:
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soggetti che traggono beneficio da tali azioni.
Le sanzioni individuali consistono principalmente in:
congelamento dei beni;
divieto di ingresso e di transito nel territorio dell’Unione.
Base normativa e principi guida per l'adozione di misure restrittive
L’adozione delle misure restrittive PESC è disciplinata da una serie di atti
, tra cui è
centrale la Nota del 2004 contenente i Basic Principles on the Use of Restrictive Measures (Sanctions).
Da questa Nota emerge che:
le sanzioni possono essere adottate:
in attuazione di misure ONU, oppure
autonomamente dall’Unione;
le misure devono essere:
mirate;
proporzionate;
coerenti con le finalità della PESC.
Successivi atti hanno precisato aspetti applicativi, per rafforzarne l’impatto sui destinatari.
Procedura di adozione delle sanzioni
Le decisioni PESC che impongono misure restrittive sono adottate:
all’unanimità;
dal Consiglio Affari esteri;
su proposta dell’Alto Rappresentante.
Nel procedimento vengono consultati:
il gruppo del Consiglio competente
per l’area geografica interessata;
il gruppo RELEX;
se necessario:
il Comitato politico e di sicurezza (CPS);
il Coreper II.
La crisi ucraina come caso paradigmatico
La crisi ucraina ha rappresentato un punto di svolta nella prassi sanzionatoria dell’Unione.
Sono state adottate numerose misure restrittive contro:la Russia; la Bielorussia;l’Iran.
Le misure includono:
restrizioni al commercio;
limitazioni allo scambio di servizi.