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Section 1 : La procédure contentieuse - Coggle Diagram
Section 1 : La procédure contentieuse
I- Le précontentieux constitutionnel
A- Veille constitutionnelle
Il y a un processus permanent de veille constitutionnelle = sensibilité aux questions constitutionnelles dans la préparation du projet de loi. La préparation d’un projet de loi commence par un projet politique.
Les PM successifs ont toujours rappelés combien il était nécessaire que le travail admin de préparation des projets de loi intègre la question de la constitutionnalité -> une sorte de travail amont qui nécessite pour l’admin d’envisager la constitution
Il est important de souligner que cette phase de "veille constitutionnelle" ne relève pas de procédures fixées dans des textes. C'est l'ensemble de l'appareil administratif, ministères, cabinets des ministres ... qui collabore pour la bonne fin constitutionnelle de la loi.
C'est surtout le Secrétaire général du gouvernement qui exerce cette veille constitutionnelle lors de la préparation et de la discussion des projets de lois devant les AP. Cette phase souterraine est importante puisque s'il y a saisine du CC, le SGG aura à intervenir en défense devant le CC au nom du gouvernement
L’avis du CE : l’objet de cet avis est d’identifier des questions de constitutionnalité.
Enfin, les débats dans la presse ou dans la doctrine sont des éléments qui peuvent être des signaux potentiels d’inconstitutionnalités
Cette veille constitutionnelle est faite aussi à l'occasion de la préparation d'amendements soumis par le gouvernement au Parlement, provoquant éventuellement une réunion interministérielle dans laquelle les risques d'inconstitutionnalité sont évoqués
B- Contrôle de la présentation des projets de loi
La révision constitutionnelle de 2008 a souhaité améliorer la préparation des projets de loi en renforçant la phase préalable de présentation, en particulier par la rédaction d’une « étude d’impact », devenue obligatoire pour tout projet de loi. L'article 39 a été ainsi complété sur ce point par les alinéas 3 et 4
La position du CC est qu’il peut être saisi en cas de désaccord entre le PDR et la 1re assemblée saisie. Cette décision du CC peut constater que certains éléments d’un projet de loi ne correspondent pas aux exigences organiques applicables à la présentation du projet.
Ce n’est pas un contrôle de fond mais c’est un contrôle des exigences de l’article 39
Plus généralement, le respect des différentes prescriptions de l'article 39 donne lieu aujourd'hui à une attention plus marquée des parlementaires qui soulignent souvent les insuffisances des études d'impact, le contenu critique des avis du CE sur les projets de loi
II- L’acte déféré au contrôle de constitutionnalité
Les lois déférées sont :
Les lois ordinaires : ce sont tous les types de loi qui n’ont pas la qualité de loi organique Ex : LF, LFSS, Loi de ratification, loi de transposition, loi de programmation, ….
DC 20 DECEMBRE 1989 : Les lois ordinaires pouvant être déférées au CC dans le contrôle a priori, afin qu’il vérifie leur conformité à la constitution, sont des lois adoptées définitivement par le Parlement.
Le contrôle a priori s’exerce dans la continuité du vote de la loi. Le contrôle de constit est comme une phase ultime de confection de la loi. Si la loi est considérée com
Il y a une possibilité après la décision du CC de revenir devant le Parlement en cas de censure partielle
Sont exclues les lois référendaires (parce qu’elles constituent l’expression directe de la souveraineté nationale), les lois constitutionnelles (le CC a rappelé que le pouvoir constituant est souverain dans Maastricht II), les lois promulguées (il faut saisir le CC d’une loi définitivement votée mais non promulguée, pour les lois promulguées c’est QPC).
Concernant les lois promulguées : avant 2008, le CC a accepté un contrôle potentiel dans DC 25 JANVIER 1995 -> JP état d’urgence en NC. Le CC dit qu’on peut contester la constitutionnalité d’une loi déjà promulguée à l’occasion du vite d’une loi nouvelle qui vient la modifier, la compléter ou affecter son domaine. Il y a une forme d’indissociabilité entre la loi nouvelle et les dispositions de la loi ancienne déjà promulguée.
Lorsque le CC déclare contraire à la constitution des dispositions déjà promulguées cela pose des difficultés au niveau de la sécurité juridique. Le CC ne fait que déclarer des dispositions contraires à la constitution (n’abroge pas), il faut que le législateur se saisisse de la loi pour l’abroger MAIS il y a un certain temps d’incertitude entre les 2 moments
Quid de cette JP au regard de la mise en place de la QPC ? A partir de 2012, le CC a continué à utiliser la JP néocalédonienne dans le contrôle de l’article 61 notamment pour des LF ou LFSS qui faisaient référence à des lois anciennes. Cette JP s’est maintenue et ces déclarations d’inconstitutionnalité peuvent avoir des conséquences sur la QPC (la QPC tient compte du contrôle a priori d'une disposition promulguée déclarée contraire)
DONC, la mise en place de la QPC n’a pas fait disparaitre cette JP. Parfois, on peut évaluer cette JP comme une sorte d’économie de moyen : c’est pour éviter la QPC mais ce n’est efficace que si le Parlement se saisit rapidement de la disposition pour l’abroger (si ne l’abroge pas, il y aura une QPC)
III- Les saisissants et la saisine
B- La saisine
Pas de formalisme déterminé. 3 documents distincts
Lettre de saisine du CC
Un mémoire développant une argumentation au fond
La liste des signataires
Au moment d’une saisine faite par une autorité, les autres autorités potentielles sont informées. Ce n’est pas sans intérêt parce que cela peut déclencher une autre saisine parlementaire et cela permet de susciter des « contributions extérieures ».
Ces saisines sont publiées mais elles ne le sont officiellement qu’après que la décision est rendue.
La saisine a pour effet de suspendre le délai de promulgation. C’est la conséquence pratique d’une saisine
La saisine doit se faire dans le délai de promulgation de 15 jours.
Les saisines une fois reçues par le CC font l'objet d'une vérification formelle, le greffe et le SG vérifiant le nombre et l'authenticité des signatures
A- Les saisissants
Les saisissants sont limitativement énumérés : PDR, PM, Président des 2 assemblées, 60 députés ou sénateurs depuis la loi constitutionnelle du 29 octobre 1974
Saisine par le PM (c’est plutôt exceptionnel)
Lorsqu’une loi ordinaire vient au soutien d’une loi organique : le PM est obligé de saisir le CC pour la loi ordinaire
Lorsque le PM a un désaccord avec sa majorité -> saisit le CC et faire trancher un débat politique avec sa majorité par le CC.
Saisine par le président de l’AN (représente la majorité à l’AN) : il a moins de raisons de saisir le CC mais il peut le faire par principe. Dans un système de majorité relative, la question peut se poser
• Saisine par PDR : c’est un pouvoir propre du PDR, pas de contreseing
Cette prérogative n’a été utilisée qu’à partir de 2015. Le CE a jugé que le fait pour le PDR de s’abstenir de saisir le CC échappe à la compétence de la juridiction admin parce que cela fait partie de la procédure législative
Le PDR, en 2015 a saisi le CC de la Loi relative à l’enseignement. Ce qui motive le PDR c’est le respect de l’article 5 (le PDR veille au respect de la Constitution) On voit que c’est lorsqu’il y a des enjeux majeurs de liberté publique que le PDR saisit le CC
Saisine par le président du Sénat : une saisie plus fréquente car il est parfois en situation d’opposition avec le gouvernement en place. Il s’est retrouvé à multiple reprise comme 1er opposant au PDR, au gouvernement, … Parfois, le président du Sénat utilise de façon régulière la saisine du CC
Saisine parlementaire : considéré comme un droit offert à l’opposition parlementaire pour s’opposer à une loi votée par une majorité parlementaire. C’est le cas majoritaire mais il peut arriver qu’une minorité de la majorité saisisse le CC (ex : une minorité de la majorité pendant IVG 1975)
Dans le schéma actuel, on peut prévoir que des minorités à l’AN soient susceptibles de saisir le CC
Faut-il abaisser ce nombre au nombre constituant un groupe parlementaire cad 15 ? Non parce que c’est quand même un acte important de saisir le CC. Si on abaisse ce chiffre, on passerait à un système de saisine systématique du CC
Le CC a pu considérer que les saisines blanches (saisine sans argumentaires) pouvaient être acceptées dans les années 80. Puis cette saisine blanche a été jugé inadéquate et rejetée en tant que telle au sens où le CC a jugé nécessaire que la saisine soit argumentée = révèle un véritable débat sur le fond
Un argumentaire individuel est jugé irrecevable (il faut que ce soit les 60 députés)
En présence de plusieurs saisines de groupes différents, le CC peut opérer une jonction de ces saisines pour statuer par une seule décision.
Quelle est la signification de ces saisines ? ce n’est pas une saisine contentieuse au sens propre du terme : les parlementaires n’ont pas à justifier une forme d’intérêt à agir.
On considère juste que la saisine est une prérogative constitutionnelle proposée aux parlementaires pour la défense de la constitution. Cela souligne le caractère d’ordre public du contentieux : les parlementaires n’ont pas d’intérêts à faire valoir. « L’intérêt à agir » c’est celui de la défense de la constitution.
De même, il n’y a pas de partie à l’instance : pas de prétentions subjectives opposées. Il y a des acteurs constitutionnels qui utilisent la prérogative que leur donne la constitution. Cela souligne le caractère objectif et abstrait de ce contentieux.
Est-ce que les parlementaires peuvent se désister de leur saisine ? Le cas s’est présenté en 1996
Des parlementaires de la majorité contestaient des dispositions d’une LF rectificative donnant la possibilité pour des combattants d’Espagne d’obtenir une carte de combattant (des combattants qui n’avaient pas défendus la France askip). Les groupes parlementaires ont fait pression pour qu’ils retirent leur saisine. Les parlementaires de la majorité ont retiré en indiquant qu’ils ont saisi le CC par erreur.
DC 30 DECEMBRE 1996 : le CC refuse tout désistement en soulignant le caractère nécessairement indivisible de la saisine, l’intérêt à agir étant la seule défense de la Constitution, ceci justifiant que le CC exerce son contrôle sur l’ensemble de loi soumise à son examen.
Hormis les cas d’erreur matérielle, de fraude ou de vice de consentement, le CC ne saurait prendre en compte des déclarations prononcées au sens d’une rétractation.
C- Les irrecevabilités en matière financières
Ce sont celles de l’article 40 de la constitution : Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.
Le CC va vérifier si les dispositions de l’article 40 ont été respectées. Le principe c’est que pour pouvoir invoquer l’article 40, il faut que cette question ait été élaborée au moment des débats parlementaires. Il y a une forme d’inclusion du contrôle de l’article 40 dans la procédure législative.
IV- L'instruction
A- Le rôle du rapporteur
Dès qu’une saisine est transmise au CC, ce n’est pas le rapporteur qui agit en 1er c’est le SG du CC. Il va procéder aux vérifications formelles : respect des délais, du nombre de signature, …
Le SG rédige une 1re note qui va délimiter le périmètre du contentieux : quelles sont les questions d’inconstitutionnalité ? quelles sont le orientations de la loi ? … Cette note a beaucoup d’importance parce que c’est elle qui, dans les premières 48h, fixe le contentieux
Dès que la saisine est enregistrée et que les vérifications formelles indispensables ont été effectuées, président du CC désigne le rapporteur -> son nom reste secret
Souvent il est désigné officieusement longtemps avant la saisine car il assure une veille constitutionnelle avant même sa nomination officielle (officiellement c’est au moment de la saisine).
Quelle est sa fonction ? conduire l’instruction et préparer un projet de décision assorti d’un rapport (c’est un rapporteur hihi). Il a une grande liberté dans ce dispositif de préparation de son rapport. Cette liberté a été inscrite dans le règlement du 11 mars 2022 qui formalise la procédure en matière de contrôle a priori.
Il peut recueillir les contributions écrites en plus de celles des saisissants.
Le service juridique va préparer un questionnaire de questions de constitutionnalité qui se posent qui sera transmis au SGG.
B- Instruction et respect du principe de la contradiction
La saisine déclenche le contrôle et les saisissants sont laissés de côté dans le contentieux soumis au CC. C’est atypique même si les saisissants peuvent demander à être auditionnés
La question qui se pose est la suivante : faut-il respecter le principe du contradictoire dans ce contentieux ?
Il s’agit d’un contrôle abstrait : on pourrait dire que la saisine se détache des saisissants et devient un débat général. Sauf qu’il n’y a pas d’égalité dans ce contentieux > SGG va défendre la loi devant le CC en étant reçu par le rapporteur. Il y a une réunion durant laquelle le rapporteur pose les questions du service juridique à des membres du SGG. Les saisissants sont exclus du débat.
Le CC explique que cette difficulté du contradictoire tient au délai dans lequel il doit se prononcer.
En toute hypothèse, tout ce qui est fait par le rapporteur (des auditions, des sollicitations …) n’est pas soumis au contradictoire. Il y a un déséquilibre au profit du gouvernement alors même que le texte soumis au CC n’est plus le texte du gouvernement (le SGG défend un texte qui a déjà été amendé)
Le dispositif de débat devant le CC peut conduire à une négociation constitutionnelle. Le SGG connait les faiblesses de ces textes, il peut tenter une forme de négociation constitutionnelle : il dit que oui cette disposition est éventuellement contraire à la Constitution, mais interprétée de telle façon elle est conforme à la constitution. Cela génère des réserves de constitutionnalité.
Les portes étroites (la porte est étroite pour accéder au CC) = les contributions extérieures = des écrits des syndicats, des groupes d’intérêt, des professeurs de droit, … Les contributions extérieures sont publiées sur le site du CC une fois la décision publiée
Par ailleurs, le rapporteur est assez dans la dépendance du SG du CC et du service juridique notamment lorsqu’il n’a pas de compétence juridique. Le rapporteur n’est pas libre dans ce dispositif -> est lié au SG et au service juridique.
Quant au délai, le CC doit statuer dans un délai d’un moins ou 8 jours en cas d’urgence (à la demande du gouvernement) -> la saisine se fait dans un délai de 15 jours mais le CC a un mois pour se prononcer
V- Le délibéré
Le rapporteur entre en scène : il présente un rapport et un projet de décision rédigé. La décision est rendue par 7 conseillers au moins
L’abstention/le déport des membres n’était pas possible dans ce dispositif. Le règlement de 2022 sur la procédure a essayé de formaliser un certain nombre de pratiques
VI- Règlement du 11 mars 2022 sur la procédure suivie pour les déclarations de conformité à la constitution
Ce texte a tenté de formaliser ce qu’on a vu précédemment
Fixation d’une date de clôture de l’instruction
Le CC peut rendre publique la date de lecture de sa décision
Les pièces de procédures sont notifiées aux saisissants.
Possibilité d’abstention ou de récusation d’un membre
La décision du CC doit être motivée. Le CC a varié dans sa rédaction -> avant 2016, décision rédigée d'une seule phrase puis en 2016 -> plusieurs phrases