La potestad reglamentaria en Costa Rica Regimen actual y perspectivas
I. La potestad reglamanetaria en nuestra constitucion
II
B. Concepto de reglamento
Origen historico politico del reglamento
Estado actual de la evolucion historico politica
El principio de legalidad y el reglamento
El caracter secundario del reglamento y sus clases
Reglamentos independientes
Reglamentos delegados
La directiva (flexible)
El reglamento delegado y la reforma y derogacion de la ley
Conclusiones del apartado B)
a) Caracter decisivo del reglamento siguw siendo su naturaleza secundaria y subcotidiana a la ley
b) La subordinacion del reglamento a la ley expresa un eestado critico de tension en el regimen jerarquico de relacion entre los dos respectivos poderes (ejecutivo y Legislativo)
c) Poder Ejecutivo interviene cada vez mas activamente en la confirmacion de la sociedad y ello solo es posible ampliando el radio de accion de sus actos y convirtiendolos en generales
d) La complejidad de las materias a regular, el carácter inestable de las soluciones para los problemas y la continua aparición de estos provocan el nacimiento de múltiples entidades y organismos administrativos especializados.
e) La tendencia centrifuga y atomista en relacion con la potestad reglamentaria es un efecto inevitable del pluralismo politico y social de nuestra comunidad
f) La Asamblea ha empezado por delegar cada vez mas poderes normativos en el Poder Ejecutivo (delegaciones propiamente, tecnica de condicionar su vigencia al reglamento futuro, dar direcciones administrativas)
g) La Asamblea intenta hoy competir con el Poder Ejecutivo en la solucin de rapida, continua y casuistica de los problemas sociales
h) Este proceso debe reflejarse y regularse en las Constituciones, para institucionalizarlo, limitarlo y controlarlo, tanto en beneficio del poder de la Administracion cuanto en proteccion de la seguridad juridica y derechos humanos
A. Autonomía normativa y potestad reglamentaria
Las perspectivas de la potestad reglamentaria como instrumento de desarrollo
b) Derogacion de la ley
a
2 Fijacion autoritaria de precios y porcentajes de itilidad sin limite legal o con el mismo.
3 Fijacion de cuotas de importacion, exportacion y consumo
- Fijaciones integrales o fragmentarias de impuestos, sea en cuanto al hecho imponible o en cuanto al monto del tributo
- Regulaciones sectoriales
- Las potestades encubiertas de reglamentacion: las circulares y los machotes
- Recapitulación: las nuevas formas de actuación administrativa de alcance general y reglamentario
- La planificacion, el medio principal de accion del estado moderno.
C. Potestad Reglamenteria en Costa RIca
- Los tres clasicos Supremos Poderes se reparten el ejercicio de la funcion publica en CR, a la par de otro importante: el TSE
- Potestad reglamentaria de los Supremos Poderes, distintos al Poder Ejecutivo
a) Asamblea
b) Poder Judicial
c)TSE
- Potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo
- La potestad reglamentaria de los entes autonomos
Conclusiones
No hay norma contitucional alguna que expresamente se refiera a la potestad reglamentaria de los entes autonomos
Las unicas normas que mencionan la potestad reglamentaria son los art 121 inciso 22 y 140 incisos 3 y 18 ibidem
121: Asamblea puede dictar su reglamento interior
140: El Poder Ejecutivo tambien puede dictar su propio reglamento, es decir, esta autorizado a dar el regimen interior de sus despachos.
El insiso 3: Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento.
Idea de la unidad de la ley, todo ordenamiento no estatal tiene que ser compatible y armonico con el del Estado
Esto puede ser visto desde 2 angulos
Del derecho creado por el Estado o derivado de este. Ordenamiento compresivo
Desde grupos de interez con ordenamiento propio, eventualmente opuesto al Estado. Ej, clubes y sociedades privadas de los sindicatos o asociaciones criminales. Pluralismo Juridico Complejo
Posiciones del Estado frente a dochos ordenamientos
Autoriza
Impone
Prohibe
Es posible que el Estado cree el sujeto u organo productor del ordenamiento
Esta autorizado por el Estado a dictar normas pero no equiparables a las suyas. Estas normas son velidas para este sujeto frente a los otros que se encuentran con el en una especial relacion (ej: usuarios del servicio del ente o empleados del mismo)
Supremacía especial, ordenamientos disciplinarios, ordenamientos espontáneos y ordenamientos internos
En contraposicion: autonomia normativa
Una norma del Estado, competente al efecto, autoriza expresa o inequívocamente a otro ente u organismo para dictar normas en un ámbito limitado, dentro del cual valen exactamente como si emanaran del Estado
Conclusión (las 3 diversas fuentes normativas)
Soberania: fuente del ordenamiento estatal fundada en su potestad legislativa de rango constitucional, por norma escrita o consuetudinaria
Autonomía normativa: fuente de ordenamientos especiales externos, fundados en una delegacion normativa del Estado a su favor, y validos ante el predenamiento de este ultimo
La supremacía interna o especial: fuente de ordenes juridicos en si, pero irrelevantes e inaplicables como tales en el ordenamiento del Estado, por ausencia de potestad normativa conferida o reconocida por este
Jerarquia
Principio de prevalencia cronologica
Fuentes son desiguales por su valor, de modo que unas pueden catalogarse como superiores y otras como inferiores, puestas en relacion y comparacion
Principio de la competencia, en virtud del cual cada norma tiene un campo exclusivo de vigencia por razon de la materia
Concepción de la Revolución Francesa (superioridad de la Asamblea sobre el Poder Ejecutivo)
Doctrina alemana material de las funciones del Estado,. Hay identidad de naturaleza entre ley y reglamento, por ser ambos actos administrativos.
En Francia, la potestad reglamentaria obliga a interpretarla como un instrumento al servicio de la ley de la Asamblea.
Ambas doctrinas teineden a mantener la subordinacion del Poder Ejecutivo a la Asamblea y el paralelo caracter subordinado del reglamento frente a la ley (sostiene el caracter administrativo del reglamento)
Estado actual de la evolución histórica politica
Centralización del Estado de Derecho al rededor del Poder Ejecutivo, inclusive en sistemas parlamentarios. Jefe de gobierno: primacia en la direccion politica y economica del pais
Elegir metas nacionales, programarlas, y ponerlas en marcha (poder ejecutivo)
La funcion reglamentaria es administrativa y tiene mas que a la ejecucion de la ley al cumplimiento de los fines de la Administracion (dos tipos de medios al efectos: acto concreto y la norma administrativa
acto concreto
norma administrativa
Idea de un poder reglamentario de rango constitucional, inherente y tacito, que opera fuera de toda atribucion expresa, es tambien corriente en la doctrina publicista latinoamericana.
La mas nueva doctrina encuentra, que la funcion reglamentaria es administrativa y que la potestad correspondiente, como todo lo administrativo, esta sujeto al principio de legalidad.
Un reglamento no puede autorizar otro pero todo reglamento tiene que estar autorizado o por Constitución o por ley
Asamblea > Poder Ejecutivo (principio de legalidad)
Principio de legalidad
Conformacion del acto administrativa por la ley
Acto, tiene que respetar la ley pero, ademas, provenir de potestad creada por esto; caso opuesto es nulo. La regulacion de las potestades administrativas se hace mediante fijacion, precisa o imprecisa, del "sujeto", del "fin" y normalmente del "contenido" del acto futuro.
OJO: La mera indicacion del fin no justifica ni autoriza por si los medios necesarios, salvo caso de urgencia
Legalidad es sumisión del acto concreto a norma previa que regule sustancialmente su fin y su contenido
El campo material u objetivo de la norma es el tiempo de sujeto y conducta que aquella toma en cuenta.
"materia de norma" es el sujeto que actúa en el supuesto su actuación misma, mientras que disciplina es la disposición que atribuye deberes o poderes.
Campo material
Modo de Disciplina
Acto tiene tambien su materia que es su objetivo y su disposicion (situ juridica que crea)
Para que un acto sea legitimo, potestad reglamentaria debe estar determinada, no solo en materia regulada.
Modo de disciplina o disposicion que habra de contener el reglamento nacido de su ejercicio
tipo de reglamento caracterizado por su materia ysu fin, consistentes en la orga y regulación de la actividad de la actividad propia del autor del reglamento o de su inferior. (reglamentos funcionales) Caracter instrumental en relacion con las competencias propias de la autoridad que reglamenta
Surgen de una potestad reglamentaria implícita: organo que los dicta lo hace invocando su competencia para adoptar decisiones concretas y tipificadas en relacion a un fin encomendado.
Son reglamentos ejecutivos de tipo complementario, vinculados a la ley por su carácter instrumental respecto al fin y de las competencias de esta ultima. Son ilegítimos por incompetencia del órgano regulador en virtud de ausencia, imprecision o insuficiencia de la norma habilitante.
Def: reglamentos que invaden el campo o la disciplina reservados a esta, o la derogan o reforman, como si fueran leyes
Dos tipos (ambos requieren autorización expresa de la ley
Los reglamentos delegados que cubren materia reservada a la ley
Reglamentos delegados que dejan sin efecto y sustituyen la ley
2 Tipos de autorizacion (verdadera delegacion y mera ampliacion de competencia reglamentaria)
Es legitimo un reglamento si: autorización del reglamento con indicasion de directrices y limites, aunque no haya regulacion directa por la ley
El reglamento delegado y la reserva de ley
Un problema, una solucion alternativa: la Constitucion permite la intromision del reglamento en la materia o no
entonces
2 tipos de reserva: absoluta o relativa (difícil de determinar cuando es cual)
En el caso de reserva absoluta, es la ley de la Asamblea la que tiene que fijar supuesto y regla de conducta, derechos y deberes cuyo regimen esta reservado a ella, sino: nulo
En caso de reserva relativa admite el reglamento en la materia reservada a la ley, al menos como expresión o resultado guiado de los criterios y lineamientos de la ley (crea y atribuye la potestad reglamentaria que fijara las normas aplicables en la materia)
Se dirige a un organo creador de normas (la situacion juridica en que coloca a su destinatario es vinculacion o limitacion, no titularidad de libre ejercicio)
El deber creado es condicionado y funcional (puntos de partida y de llegada)
Def: Regla que vincula al creador de otra, imponinendole bases y metas, pero dejándole libertad para formular con criterio propio la redacción y contenido de esta ultima, unica que regira directamente a los sujetos, hechos o conductas tomados en cuenta por ambas disposiciones.
Ej tipico: ley de delegacion de la potestad en el poder ejecutivo, que lo habilita para crear normas con rango y fuerza formal de ley (salvo reserva de ley)
OJO: Se quiebra el principio de legalidad si el reglamento emana de una potestad creada en blanco por la ley, sin sujetarla a las bases y criterios directivos dichos
Es el reglamento delegado aquel autorizado por ley para dejarla sin efecto, total o parcialmente, y eventualmente para integrarla con disposiciones propias (?)
Fuerza de derogar es propia de la ley, no del reglamento
La ley que autoriza la reforma o derogación de si misma por obra del reglamento ha de contener los mismos requisitos que una delegación, aunque no lo sea
Tal delegación es inconstitucional en Costa Rica
Tesis saludable: siempre que la constitución se refiera expresamente a la ley, habrá reserva, aunque haya grados diversos en la misma. Y siempre que hay reserva (relativa o absoluta) existe la posibilidad de emitir reglamentos sobre la materia, minimo de tipo ejecutivo comun (que aclaren, precisen, y completen terminos de la ley)
El tipo de reglamento posible sobre la materia va a depender de si existe reserva expresa de ley
CUIDADO: Unicamente es posible el reglamento ejecutivo de una ley reguladora, la reserva sera absoluta, y si es posible el reglamento dirigido, la reserva sera relativa
RESERVA RELATIVA NO ES POSIBLE EN COSTA RICA (ESTA PROHIBIDA LA DELEGACIÓN DE FUNCIONES)
La Reserva y el Principio de Legalidad
La figura de la reserva de ley no presenta diferencia sustancial alguna con el principio de legalidad, cubre todo el campo normativo posible del reglamento. El principio de legalidad equivale a una reserva relativa general de ley, en cuanto ninguna intervención administrativa es factible sobre los derechos o conducta de otro sujeto (privado o publico) sin que medie una ley de la Asamblea que la autorice y limite en forma sustancial
El reglamento dirigido sera posible en materia reservada, en tanto que lo necesario, lo normal en materia no reservada sera el reglamento ejecutivo
La realidad contemporánea orienta la potestad reglamentaria hacia una radical descentralización y preponderancia, frente a la legislación, al margen y en ocasiones contra el texto de las constituciones
El Estado típico moderno es no solo la ampliación de sus cometidos sino el cometido principal de crear toda una sociedad conforme a un patrón de justicia del gobernante
La planificacion, el medio principal de accion del Estado moderno
Fijacion autoritaria de precios y porcentajes de utilidad, sin limite legal o con el mismo (fijacion general de precios para los articulos de primera necesidad )
Fijación de cuotas de importación, exportación y consumo
Fijaciones integrales o fragmentarias de impuestos, sea en cuanto al hecho imponible o en cuanto al monto del tributo
Regulaciones sectoriales (ordenamientos, al amparo de la ley, entre la autoridad publica y empresarios privados en un cierto ramo)
Potestad sobre los empresarios de ordenar, vigilar y regular las condiciones en que ha de desenvolverse la actividad económica en cuestión
Ejemplos
Banco Central de Costa Rica
Dirección General de Asistencia Medico Social
El acto de ley (acto de la Asamblea con alcance concreto del acto administrativo común pero con fuerza y rango de ley)
Ejemplos: contratos leyes, fianzas legislativas del estado a favor de entidades publicas o privadas, leyes de indemnizaciones a personas afectadas por catástrofes naturales, etc
Peligros: 1 violación de la igualdad ante la ley mediante la formación de castas de privilegiados, oficiales o institucionalizados, 2, su rango de ley, que hace in impugnables tales actos en la vía contencioso administrativa
El desarrollo tecnológico y económico, fuente de especializacion
Especialidad e inestabilidad de la materia regulable y su relación con conocimientos muy calificados muy calificados, o con grupos y fuerzas políticos y económicos que exigen un régimen propio, son todos factores que aconsejan encomendar la gestión y regulación administrativa a centros independientes con autonomía normativa.
Conclusiones del aparte B)
Para poder detectar sus defectos y valorar las perspectivas de la potestad reglamentaria es necesario tomar en cuenta:
Carácter decisivo del reglamento que sigue siendo su naturaleza secundaria y subordinada a la ley
La subordinación del reglamento a la ley expresa un estado critico de tensión en el régimen jerárquico de relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Hay un predominio neto del Poder Ejecutivo sobre la Asamblea
Poder Ejecutivo interviene cada vez mas activamente en la conformación de la sociedad y ello solo es posible ampliando el radio de acción de sus actos. Esto por medio de los reglamentos
Complejidad técnica de las materias a regular, el carácter inestable de las soluciones para los problemas y la continua aparición de estos. Grupos de interés. necesidad de garantizar imparcialidad y objetividad
Tendencia centrifuga y atomista en relación con la potestad reglamentaria; efecto inevitable del pluralismo político y social actual
Asamblea ha empezado por delegar cada vez mas poderes normativos al Ejecutivo, mediante derrogaciones, tecnica de condicionar su vigencia al reglamento futuro, imponiendo la necesidad de este reglamento, etc
Asamblea compite con el Ejecutivo en la solución de problemas rápida de problemas sociales
Este proceso debe reflejarse y regularse en las constituciones tanto en beneficio de la Asamblea como en protección de la seguridad jurídica y de los derechos humanos
Elementos generales
- En Costa Rica, los tres Poderes clásicos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) comparten la función pública junto con el Tribunal Supremo de Elecciones.
- La Constitución menciona la potestad reglamentaria de la Asamblea y del Poder Ejecutivo para establecer reglamentos internos y ejecutar las leyes, respectivamente.
- El Tribunal Supremo de Elecciones no encaja exactamente en la definición tradicional de un Poder, pero tiene ciertas prerrogativas similares, como independencia y equiparación de sus magistrados con los de otros Poderes.
- El Tribunal concentra funciones de interpretación de leyes electorales y supervisión exclusiva de los actos relacionados con el sufragio, tanto normativas como administrativas.
- Sus decisiones no pueden ser apeladas y la responsabilidad de los magistrados es similar a la de los jueces, con la posibilidad de pena por prevaricato.
- La Asamblea en Costa Rica tiene una potestad reglamentaria especial según el artículo 121 inciso 22 de la Constitución.
- Existe debate sobre la naturaleza y valor de los reglamentos de la Asamblea, con algunas opiniones que los consideran equivalentes a leyes y otros que los ven como actos de autonomía normativa.
- El régimen ideal para estos reglamentos sería de normas externas, superiores a las leyes, para interpretar y complementarlas.
- La aprobación del reglamento de la Asamblea se hace en un solo debate y no tiene carácter de ley.
- Se discute si estos reglamentos son administrativos comunes o poseen otra naturaleza.
- Los reglamentos legislativos sobre el régimen interno de la Asamblea y el procedimiento legislativo están sujetos a su propia normativa y serían nulos si la violan.
- Se garantiza la jurisdicción contenciosa contra los reglamentos administrativos de la Asamblea y otros actos sujetos a la ley.
- La Asamblea puede reglamentar leyes para su aplicación, especialmente en asuntos como personal y proveeduría, aunque el Poder Ejecutivo puede intervenir supletoriamente.
- A pesar de cierta resistencia, la Asamblea ha dictado un reglamento interno que se ajusta a las leyes existentes.
- La potestad de reglamentación no puede ser delegada por la Asamblea y sus reglamentos administrativos pueden ser objeto de acción contenciosa cuando no se refieren al procedimiento legislativo
Aunque la Constitución no menciona explícitamente la potestad reglamentaria para el Poder Judicial, este la tiene por tres razones
i) Por analogía con los artículos 121 inciso 22 y 140 incisos 18 y 3, ya que el Poder Judicial tiene necesidades similares de organización que los otros Supremos Poderes.
ii) Por mandato implícito del artículo 9 de la Constitución, que garantiza la igualdad e independencia entre los Poderes.
iii) Por mandato implícito del artículo 156, que otorga a la Corte Suprema el carácter de jerarca del Poder Judicial y le permite dictar normas para su organización y funcionamiento.
Los reglamentos del Poder Ejecutivo en ejecución de leyes relacionadas con los Supremos Poderes son legítimos solo si no existen reglamentos emitidos por estos últimos.
La Corte Suprema de Justicia ha dictado reglamentos ejecutivos de leyes que le conciernen, lo que se considera constitucional y correcto.
- El Tribunal en Costa Rica es un "cuarto Poder" con una figura única pero definida, cuya competencia exclusiva sobre asuntos electorales le permite ejercer diversas funciones dentro de ese ámbito.
- Posee la plenitud de la potestad reglamentaria sobre su materia, tanto interna como externa, lo que invalida cualquier reglamento del Poder Ejecutivo en su campo por incompetencia constitucional.
- El Poder Ejecutivo tiene dos tipos de potestades reglamentarias: ejecución de las leyes y régimen interior, ambas basadas en una ley de competencia.
- La potestad de dictar reglamentos delegados, autorizada por ley, es constitucionalmente cuestionable en Costa Rica debido al principio de no delegación de funciones propias de cada Poder.
- La relación entre la ley que autoriza los reglamentos delegados y estos mismos se considera similar a una delegación de potestad legislativa, lo que plantea interrogantes sobre su constitucionalidad.
- La validez de los reglamentos delegados depende de la claridad y precisión de las directrices establecidas por la ley que los autoriza, ya que estas directrices determinan su legalidad y su posible control judicial.
Conclusiones
a) Los tres Supremos Poderes y el Tribunal Supremo de Elecciones en Costa Rica tienen la potestad constitucional para reglamentar su régimen interior y su funcionamiento externo, dentro del marco de la Constitución.
b) Los Supremos Poderes y el Tribunal Supremo de Elecciones también tienen la potestad reglamentaria de las leyes aplicables a ellos en asuntos administrativos. Además, el Poder Ejecutivo tiene la potestad reglamentaria sobre todas las demás leyes del país.
c) En Costa Rica, no está explícitamente regulada la potestad de dictar reglamentos sobre materias reservadas a la ley o no reguladas por esta. El artículo 9 de la Constitución sugiere una prohibición implícita de la delegación de funciones por los Supremos Poderes.
d) No está regulada la posibilidad de descentralizar por ley la potestad de reglamentación en Costa Rica, ya sea a favor de órganos del Estado que no sean el Poder Ejecutivo o a favor de otros entes de la Administración Pública.
e) Los entes autónomos en Costa Rica tienen potestad reglamentaria sobre su organización y funcionamiento, reconocida por la ley y basada en su autonomía constitucional. También pueden dictar reglamentos para la ejecución de su ley orgánica y otras leyes aplicables a ellos, aunque la jurisprudencia ha cuestionado esta última potestad. No está definida la potestad reglamentaria delegada para los entes autónomos.