Please enable JavaScript.
Coggle requires JavaScript to display documents.
HTM3300 Julkisyhteisön talouden johtaminen -kurssin muistiinpanot, Esimies…
HTM3300 Julkisyhteisön talouden johtaminen -kurssin muistiinpanot
Talousjohtaminen (Jukka Pellinen, 2017)
1. Talousjohtaminen
Johtaminen ei ole pelkästään ylimmän johdon tehtävä, vaan kaikilla organisaation kuuluvilla on siinä osansa.
Johtaminen määritellään ihmisten väliseksi vuorovaikutukseksi, jonka avulla heidät saadaan tekemään yhteistyötä tavoitteiden saavuttamiseksi.
Yleensä organisaatio käsittää joukon ihmisiä ja heidän käytössään olevia erilaisia voimavaroja.
Voimavarat, joilla on käyttöarvoa, koostuvat osaavista ihmisistä ja aineksista, tiedosta ja suunnitelmista, koneista, laitteista ja rakennelmista, eli kaikesta siitä, millä on käyttöä, kun organisaation tavoitteet pyritään toteuttamaan.
Rahavaroja tarvitaan uusien voimavarojen hankkimiseksi organisaation käyttöön.
Kilpailukyvyn parantamiseen ratkaisuksi kehittyi tavoite- tai tulosjohtaminen, jossa organisoinnin perustana on tavoitteiden määrittely.
Talousjohtamisen erityisinä tavoitteina on tehokkuus, taloudellisuus ja tuloksellisuus. Talousjohtaminen kohdistuu siihen, mitä johtajat näiden tavoitteiden toteuttamiseksi tekevät.
2. Johtamisjärjestelmä
Näyttöön perustuva johtaminen tarkoittaa tutkimusperusteisen näytön hyödyntämistä johtamiskäytäntöjen uudistamisessa.
Tietojohtaminen on kehittynyt tiedon ja asiantuntemuksen luomisen ja hyödyntämisen tarpeista.
Tiedolla johtamisella viitataan tiedon hyödyntämiseen johtamisessa.
Kuntalaki (Heikki Harjula & Kari Prättälä, 2015)
13. luku: Kunnan talous
110 §. Talousarvio ja -suunnitelma
Valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä kunnalle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio ottaen huomioon kuntakonsernin talouden vastuut ja velvoitteet.
Talousarvion hyväksymisen yhteydessä valtuuston on hyväksyttävä myös taloussuunnitelma kolmeksi tai useammaksi vuodeksi (suunnitelmakausi). Talousarviovuosi on taloussuunnitelman ensimmäisen vuosi.
Taloussuunnitelman on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen.
1. Talousarviota ja -suunnitelmaa koskeva sääntely
Kuntalain uudella talousarviorakenteella mahdollistettiin laaja taloudellisen päätösvallan siirto alemmille toimielimille (toimielimet voivat kehyksen sisällä muuttaa talousarviovuoden aikana toimintojen painotuksia ja jakaa voimavaroja uudelleen).
Kuntalaissa korostetaan koko kuntakonsernin huomioon ottamista kuntastrategiassa sekä talousarviossa ja -suunnitelmassa.
Talousarvio on oikeudellisesti sitova, mutta taloussuunnitelma on vain ohjeellinen muilta kuin alijäämän kattamiseksi esitettyjen toimenpiteiden osalta.
2. Taloussuunnitelma
Talousarviossa ja -suunnitelmassa asetetaan
palvelutoimintaa ja investointihankkeita koskevat tavoitteet
budjetoidaan menoja ja tuloja koskevat arviot tehtäville ja hankkeille
osoitetaan, miten varsinainen toiminta ja investoinnit rahoitetaan.
Palvelutoimintaa ja investoinihankkeita koskevien tavoitteiden asettaminen sekä niiden edellyttämä menojen ja tulojen budjetointi tehdään
käyttötalous- ja investointiosissa
.
Tuloslaskelmaosassa
osoitetaan tulorahoituksen riittävyys käyttömenoihin ja poistoihin.
Rahoitusosassa
osoitetaan yhteenvetona rahan lähteet ja käyttö.
Talousarviossa olevan määrärahan ylitys saattaa johtaa päätöksen kumoamiseen ja toimenpiteisiin virkavastuun toteuttamiseksi.
Taloussuunnitelman sitovuutta voi kutsua lähinnä toiminnalliseksi tai poliittiseksi.
Taloussuunnitelman hyväksyminen on periaatepäätös, joka ei ole valituskelpoinen.
Taloussuunnitelmassa tai sen yhteydessä päätetään myös alijäämän kattamisesta suunnittelukaudella. Tältä osin taloussuunnitelma on valituskelpoinen.
3. Talousarvio
Valtuuston hyväksymän talousarvion yleispiirteisyys on johtanut siihen, että talousarvion noudattamisen valvonnassa korostuu laillisuusnäkökohtien sijasta sen arviointi, onko valtuuston asettamiin tavoitteisiin päästy tai edes pyritty.
Talousarvio osana taloussuunnitelmaa on toisaalta valtuuston keskeinen kunnan toiminnan ohjausväline, toisaalta kunnan kokonaistalouden suunnitelma.
Käyttötalousosassa
valtuusto asettaa toimielin- ja tehtäväkohtaisesti toiminnalliset tavoitteet sekä osoittaa tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot.
Tuloslaskelmaosa
osoittaa, miten tulorahoitus riittää palvelutoiminnan menoihin, korko- ja muihin menoihin sekä poistoihin ja arvonalennuksiin.
Investointiosa
osoittaa hankekohtaiset määrärahat ja tuloarviot. Investointimenot ja -tulot budjetoidaan arvioidun rahankäytön ja tulokertymän mukaan.
Rahoitusosassa
osoitetaan, miten talousarvio vaikuttaa kunnan maksuvalmiuteen, kuinka paljon tarvitaan tulorahoituksen lisäksi pääomarahoitusta investointeihin ja lainanlyhennyksiin sekä miten rahoitustarve katetaan ja kuinka suuri on rahoitusjäämä ja kuinka se katetaan.
Alijäämän kattamisvelvollisuus on kytketty tilinpäätöksen osoittamaan kertyneeseen alijäämään, ja se on katettava viimeistään neljän vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien.
Käyttösuunnitelmilla
toimielimet jakavat määrärahat ja tuloarviot osamäärärahoiksi ja osatuloarvioiksi sekä asettavat tarkennetut tavoitteet.
Kunnanhallitus vastaa muun muassa kunnan taloudenhoidosta ja valtuuston päätösten valmistelusta, joten sillä on päävastuu talousarvion valmistelusta.
4. Rahastot
Kuntalaissa ei ole säännöksiä rahastoista.
Rahaston hallinnoimisen selkeys edellyttää rahaston sääntöä, jossa määrätään rahaston kartuttamisen, käytön ja varojen hoidon periaatteet.
5. Lahjana tai testamentilla saatu omaisuus
Yksityisoikeudellisista periaatteista johtuu, että määrätarkoitukseen lahjana tai testamentilla saatua omaisuutta on käytettävä ja hoidettava siten kuin lahjan antaja tai testamentin tekijä on määrännyt.
Jos olosuhteet muuttuvat niin, ettei tämä ole enää mahdollista, joudutaan harkitsemaan, mitä omaisuudelle on tehtävä tai miten sitä on käytettävä. Ensisijaisesti on pyrittävä löytämään alkuperäistä tarkoitusta mahdollisimman lähellä oleva ja sitä palveleva käyttö.
111 §. Veroja koskevat päätökset
Viimeistään talousarvion hyväksymisen yhteydessä valtuuston on päätettävä kunnan tuloveroprosentista, kiinteistöveroprosenteista sekä muiden verojen perusteista.
1. Verot
Kunnan talouden tasapainottamisessa kaikki tulot ovat samanarvoisia. Verotuloilla ei siis enää ole erityistä kuntatalouden tasapainotustehtävää.
Kunnan verot koostuvat kunnallisverosta, kiinteistöverosta ja osuudesta yhteisöveron tuottoon.
2. Kunnalliset maksut
Valtuuston tulee päättää kunnan palveluista ja muista suoritteista perittävien maksujen yleisistä perusteista.
Julkisoikeudellisia maksuja ovat muun muassa
rakennustarkastus ja -valvontamaksut
maa-ainesten ottosuunnitelmien tarkastus- ja ottamistoiminnan valvontamaksut
jätemaksu
sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa laissa säädetyt maksut sekä
terveydensuojelulaissa säädetyt maksut.
Yksityisoikeudellisia maksuja ovat muun muassa
vesimaksut, jätevesimaksu mukaan luettuna
sähkö-, lämpö- ym. energiamaksut
erilaiset pääsymaksut, venepaikkamaksut ym. sekä
laissa sääntelemättömät lukukausimaksut.
Julkisoikeudellisella maksulla tarkoitetaan kunnan kannettavaksi laissa säädettyä suoritusta, jonka perusteista tai määrästä voidaan määrätä valtuuston tai muun toimielimen hyväksymässä taksassa.
112 §. Kirjanpito
1. Kirjanpitolain soveltaminen kunnassa
Vastuu kunnan taloudesta ja taloudenhoidosta on kunnanhallituksella ja kunnanjohtajalla.
Kunta ei ole kirjanpitovelvollinen kirjanpitolain nojalla, vaan kunnan kirjanpitovelvollisuudesta säädetään kuntalaissa ja kirjanpitolakia noudatetaan soveltuvin osin.
2. Kirjanpidon säädöspohja ja kirjanpitolautakunnan kuntajaoston ohjeet ja lausunnot
Kuntajaoston tärkeänä tehtävänä on antaa ohjeet kirjapitolain säännösten soveltamisesta kunnan toimintaan.
113 §. Tilinpäätös
1. Tilinpäätöksen laatimis- ja käsittelyaikataulu
Kunnan tilikausi on aina kalenterivuosi.
Tilinpäätöksen laatiminen, tilinpäätöksen antaminen tilintarkastajien tarkastettavaksi ja tilinpäätöksen saattaminen tilintarkastuksen jälkeen valtuuston käsiteltäväksi on kunnanhallituksen tehtävä.
Kunnanhallituksen on laadittava tilikaudelta tilinpäätös tilikautta seuraavan vuoden maaliskuun loppuun mennessä ja annettava se tilintarkastajien tarkastettavaksi.
Tilintarkastajien on tarkastettava tilinpäätös toukokuun loppuun mennessä.
Valtuuston on käsiteltävä tilinpäätös kesäkuun loppuun mennessä.
Tilinpäätökseen kuuluvat tase, tuloslaskelma, rahoituslaskelma ja niiden liitteenä oleva tiedot sekä talousarvion toteutumisvertailu ja toimintakertomus.
2. Tilinpäätöksen sisältö
Kirjanpitolain mukainen
tase
antaa mahdollisuuden arvioida kunnan omavaraisuutta ja velkaisuutta samoilla tunnusluvuilla muiden kirjanpitovelvollisten kanssa.
Tuloslaskelman
tehtävänä on osoittaa, riittääkö tuottoina kertynyt tulorahoitus palvelujen tuottamisesta aiheutuneiden kulujen kattamiseen.
Rahoituslaskelma
osoittaa kunnan rahan käytön ja rahan lähteet tilikaudella. Rahoituslaskelma osoittaa myös rahoitustarpeen, jonka kunta joutuu kattamaan lainanotolla tai vähentämällä rahoitus- ja vaihto-omaisuuteen sitoutuneita varoja.
Talousarvion toteumisvertailu
antaa tietoja kunnan varainkäytöstä kunnan päättäjille, asukkaille ja sidosryhmille. Toteutumisvertailun tiedot saadaan tilikaudelle hyväksytystä talousarviosta ja toteutuneesta kirjanpidosta.
Toimintakertomuksen
laatimisesta vastaa kunnanhallitus.
Konsernitilinpäätös
sisällytetään kunnan tilinpäätökseen.
3. Riittävät ja oikeat tiedot tilinpäätöksessä
Tilinpäätöksen tulee antaa oikeat ja riittävät tiedot kunnan tuloksesta ja taloudellisesta asemasta, rahoituksesta ja toiminnasta.
4. Tilinpäätöksen allekirjoittaminen
Kunnanhallituksen jäsenten lisäksi tilinpäätöksen allekirjoittaa kunnanjohtaja, joka on kunnanhallituksen esittelijä ja kunnanhallituksen alaisena johtaa kunnan talouden hoitoa.
Allekirjoittaja voi esittää tilinpäätöstä koskevan eriävän mielipiteen, jolloin tätä koskeva lausuma on sisällytettävä tilinpäätökseen tai toimintakertomukseen hänen vaatimuksestaan.
5. Tilinpäätöksen julkisuus
Kunnan tilinpäätös ja siihen sisältyvät asiakirjat on julkisia sen jälkeen, kun kunnanhallituksen jäsenet ja kunnanjohtaja ovat allekirjoittaneet tilinpäätöksen.
114 §. Konsernitilinpäätös
1. Konsernitaseesta konsernitilinpäätökseen
Täydellisen konsernitilinpäätöksen laatimisvelvollisuudella pyrittiin saamaan kunnan toiminnasta ja taloudesta riittävä ja oikea kokonaiskuva myös tilanteessa, jossa kunnan palvelutuotantoa ja vastuita on merkittävissä määrin siirretty tytäryhteisöihin.
2. Konsernitilinpäätöksen laatimisvelvollisuus
Kunnan, joka muodostaa tytäryhteisöineen kuntakonsernin, tulee laatia konsernitilinpäätös.
Täydellinen konsernitilinpäätös tarkoittaa konsernitaseen, konsernituloslaskelman ja konsernin rahoituslaskelman ja niiden liitetietojen muodostamaa tilinpäätöskokonaisuutta.
115 §. Toimintakertomus
Toimintakertomuksessa on esitettävä selvitys valtuuston asettamien toiminnan ja talouden tavoitteiden toteutumisesta kunnassa ja kuntakonsernissa.
Kunnanhallituksen on toimintakertomuksessa tehtävä esitys tilikauden tuloksen käsittelystä.
Toimintakertomuksen sisältö
Toimintakertomus on osa tilinpäätöstä. Tilinpäätös ja toimintakertomus yhdessä varmistavat, että tilinpäätöksen lukija saa kunnan ja kuntayhtymä tuloksesta ja taloudellisesta asemasta oikean ja riittävän kuvan.
Kunnanhallituksen on toimintakertomuksessa tehtävä selkoa, miten sisäinen valvonta ja siihen sisältyvä riskienhallinta on kunnassa järjestetty, onko valvonnassa havaittu puutteita kuluneella tilikaudella ja miten sisäistä valvontaa on tarkoitus kehittää voimassa olevalla taloussuunnittelukaudella.
Toimintakertomuksessa ei pelkästään esitetä numerotietoja vaan myös arvioidaan kunnan toiminnan ja talouden tulevaa kehitystä.
Talouden tasapainotus ja toimenpideohjelman riittävyys
Jos kunnan taseessa on alijäämää, kunnanhallituksella on velvollisuus toimintakertomuksessa esittää selvitys talouden tasapainotuksen toteutumisesta tilikaudella sekä voimassa olevan taloussuunnitelman riittävyydestä talouden tasapainottamiseksi.
116 §. Tytäryhteisön ja kuntayhtymän tiedonantovelvollisuus
Kunnan tytäryhteisön ja kuntayhtymän on annettava kunnanhallitukselle kuntakonsernin taloudellisen aseman arvioimiseen ja sen toiminnan tuloksen laskemiseen tarvittavat tiedot.
117 §. Kuntayhtymän rahoitus
Jäsenkuntien vastuu
Kuntayhtymän jäsenkunnat ovat rajoittamattomassa vastuussa kuntayhtymän veloista.
Perussopimuksessa on sovittava kuntien välisestä vastuunjaosta.
Ulkopuoliseen nähden kuntayhtymä on ensisijaisesti itse vastuussa veloistaan, mutta jos se ei pysty suoriutumaan niistä, jäsenkunnat ovat niistä yhteisvastuussa.
Perussopimuksen määräykset
Talouden perusteiden on kohdeltava jäsenkuntia tasapuolisesti, eivätkä kuntayhtymä tai jotkin jäsenkunnat saa perusteettomasti hyötyä toisten jäsenkuntien kustannuksella.
Jäsenkuntien osuudet kuntayhtymän varoihin ja vastuu veloista
Osuuksien lunastaminen
Käyttökustannusten ja investointikustannusten rahoitus.
Viivästyskorko
118 §. Erittäin vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettely
Kunnan ja valtion tulee yhdessä selvittää kunnan mahdollisuudet turvata asukkailleen lainsäädännössä edellytetyt palvelut sekä ryhtyä toimenpiteisiin palvelujen turvaamiseksi, jos arviointimenettelyn edellytykset täyttyvät.
Arviointimenettely voidaan käynnistää, jos kunta ei ole kattanut kunnan taseeseen kertynyttä alijäämää säädetyssä määräajassa.
Kunnan talousvaikeudet ja lainsäädäntö
Konkurssiin ei voida asettaa muun muassa valtiota, kuntaa, kuntayhtymää tai muuta kuntien julkisoikeudellista yhteistoimielintä.
Valtiovalta ja lainsäätäjä ovat kantaneet vastuuta poikkeuksellisiin talousvaikeuksiin joutuneista kunnista lähinnä säätämällä lakeja, joilla voidaan valvoa kunnan talouden hoitoa ja muuta toimintaa ja tarvittaessa puuttua niihin.
Talousvaikeuksissa olevan kunnan arviointimenettely
Kunta voi joutua arviointimenettelyyn silloin, kun se ei pysty kattamaan taseeseen kertynyttä alijäämää säädetyssä määräajassa eli viimeistään neljän vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta. Käytännössä kunnalla on siis viisi vuotta aikaa kattaa alijäämänsä.
Arviointimenettelyn käynnistämisestä ja laajuudesta päättää valtiovarainministeriö.
Arviointimenettely voidaan ministeriön harkinnan mukaan jättää käynnistämättä tai se voi olla tavanomaista kevyempi, jos esimerkiksi kattamaton alijäämä katsotaan kunnan taloudelliseen kantokykyyn nähden niin vähäiseksi, ettei se vaaranna palveluita.
Kunnan arviointimenettely voi käynnistyä edelleen myös talouden tunnuslukujen raja-arvojen perusteella.
Arviointimenettely voidaan käynnistää, jos asukasta kohti laskettu kertynyt alijäämä on kuntakonsernin viimeisessä tilinpäätöksessä vähintään 1000 euroa ja sitä edeltäneessä tilinpäätöksessä vähintään 500 euroa.
14. luku: Hallinnon ja talouden tarkastus
Ulkoinen valvonta
on riippumaton toimivasta johdosta ja muusta organisaatiosta, ja sen tärkein osa on hallinnon ja talouden tarkastus eli tilintarkastus.
Ulkoista valvontaa toteuttavat myös kunnan asukkaat (kunnallisvalitus, julkisuusperiaate) ja esimerkiksi valtion viranomaiset (aluehallintovirasto, Valvira, kanteluviranomaiset).
Sisäinen valvonta
on osa kunnan johtamisjärjestelmää sekä kunnan johdon ja hallinnon työväline, jonka avulla arvioidaan asetettujen tavoitteiden toteutumista, toimintaprosesseja ja riskejä
Sisäisen valvonnan tarkoituksena on edistää organisaation tehokasta johtamista, riskienhallintaa ja toiminnan tuloksellisuuden arviointia.
Sisäinen valvonta voidaan jakaa sisäiseen tarkkailuun, seurantaan ja sisäiseen tarkastukseen.
Sisäinen tarkkailu
on jatkuvaa ja kuuluu luonnollisena osana kunnan toimintaan. Sillä pyritään varmistamaan tehtävien asianmukainen hoitaminen, ja sen toimivuudesta vastaavat ennen kaikkea esimiesasemassa olevat.
Seurannan
keskeisiä tehtäviä ovat raportointivelvoitteiden asettaminen sekä tehtyjen päätösten ja raporteissa kuvattujen tulosten vertailu. Seuranta on ennen muuta luottamushenkilöille kuuluvaa sisäistä valvontaa.
Sisäinen tarkastus
on osa kunnan johtamisjärjestelmää ja kuuluu hyvään hallintotapaan. Sisäisen tarkastuksen järjestämistä ohjaavat kansainväliset sisäisen tarkastuksen standardit. Näiden standardien mukaan sisäisen tarkastus on riippumatonta ja objektiivista arviointi-, varmistus- ja konsultointitoimintaa, joka tuottaa lisäarvoa organisaatiolle ja parantaa sen toimintaa.
Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisvastuu on kunnanhallituksella. Toteuttamis- ja valvontavastuu on kunnanjohtajalla tai pormestarilla. Tilintarkastus ei voi korvata sisäistä valvontaa, mutta tilintarkastajan tehtävänä on tarkastaa, onko sisäinen valvonta ja riskienhallinta järjestetty asianmukaisesti.
121 §. Tarkastuslautakunta
Valtuusto asettaa tarkastuslautakunnan hallinnon ja talouden tarkastukseen sekä arvioinnin järjestämistä varten. Lautakunnan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan tulee olla valtuutettuja.
Tarkastuslautakunnan toimikausi ja kokoonpano
Tarkastuslautakunnan tehtävät jatkuvat siihen saakka, kun toimikauden viimeisen tilikauden tilintarkastus on suoritettu.
Suurimmissa kunnissa tarkastuslautakunnalla on asioiden valmistelua varten omaa henkilöstöä.
Muissa kunnissa tilintarkastajan lienee oltava lautakunnan työssä kiinteästi mukana asioiden valmistelijana ja asiantuntijana.
Tarkastuslautakunnan tehtävät
Valtuusto asettaa tarkastuslautakunnan hallinnon ja talouden tarkastuksen sekä arvioinnin järjestämistä varten. Tähän järjestämiseen kuuluvat muun muassa tilintarkastajan valintaa koskevan tarjouskilpailun järjestäminen ja tilintarkastuksen painopisteiden määrittely.
Tarkastuslautakunnan kiinteää yhteyttä valtuustoon korostetaan myös siten, että hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat asiat valtuustolle valmistelee kunnanhallituksen sijasta tarkastuslautakunta.
Lautakunnan on arvioitava, ovatko valtuuston tilikaudelle asettamat toiminnan ja talouden tavoitteet kunnassa ja kuntakonsernissa toteutuneet ja onko toiminta järjestetty tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla.
Arviointikertomus, jossa arvioinnin tulokset esitetään, on tarkastuslautakunnan käsitys siitä, miten kunnanhallitus, muut kunnan viranomaiset ja kunnan tytäryhteisöt ovat onnistuneet valtuuston tahdon toteuttamisessa.
Arvioinnin eteneminen ja toteuttaminen
Toiminnan ja tavoitteiden arviointi edellyttää, että valtuusto on päättänyt kunnan ja kuntakonsernin keskeisistä tavoitteista talousarviossa tai -suunnitelmassa ja kunnanhallitus on toimintakertomuksessa esittänyt selvityksen tavoitteiden toteutumisesta.
Vaikka arviointikertomus käsitellään valtuustossa tilinpäätöksen yhteydessä, se on syytä käsitellä tilintarkastuskertomuksesta erillisenä asiana.
122 §. Tilintarkastus
Valtuusto valitsee hallinnon ja talouden tarkastamista varten tilintarkastusyhteisön, jonka tulee olla julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuslautakunnan hyväksymä yhteisö (JHTT-yhteisö).
Yhteisön on määrättävä vastuunalaiseksi tilintarkastajaksi julkishallinnon ja -talouden hyväksytty tilintarkastaja (JHTT-tilintarkastaja).
Tilintarkastajat toimivat tehtävissään virkavastuulla.
Tilintarkastuksen uskottavuuden sekä kuntien uusien hallintorakenteiden ja toimintaperiaatteiden katsottiin edellyttävän, että vastuu varsinaisesta tilintarkastuksesta siirtyy ammattitilintarkastajille.
Tilintarkastajan ammattipätevyys
Valtuusto valitsee hallinnon ja talouden tarkastamista varten tilintarkastusyhteisön kerrallaan enintään kuuden tilikauden hallinnon ja talouden tarkastamista varten.
Tilintarkastajaksi on valittava tilintarkastusyhteisö eli luonnollisen henkilön valitseminen ei ole mahdollista.
Julkishallinnon tilintarkastajien ammatillisen pätevyyden yhtenäistä toteamista varten on luotu erityinen hyväksymisjärjestelmä.
Tilintarkastusyhteisön toimikausi
Toimikausi määräytyy tilikausien mukaan, eikä valtuuston kesken kalenterivuotta alkava toimikausi vaikuta asiaan. Tilintarkastajan tehtävä jatkuu siihen saakka, kun tilintarkastuskertomus toimikauden viimeiseltä tilikaudelta on käsitelty.
Tilintarkastuspalvelujen hankinnassa noudatetaan hankintalainsäädäntöä.
Hankintalain mukaan kunnan ja kuntayhtymän tulee kilpailuttaa kynnysarvot ylittävien tilintarkastuspalvelujen hankinta.
123 §. Tilintarkastajan tehtävät
Tilintarkastuksen aikataulu
Tilintarkastajan on viimeistään toukokuun loppuun mennessä tarkastettava kunkin tilikauden eli edellisen kalenterivuoden hallinto, kirjanpito ja tilinpäätös.
Tilinpäätös on saatettava valtuuston käsiteltäväksi kesäkuun loppuun mennessä. Samassa yhteydessä käsitellään tilintarkastuskertomus ja vastuuvapauden myöntäminen tilivelvollisille.
Tilinpäätöksen valmistelu kuuluu kunnanhallitukselle.
Tilintarkastuskertomuksen ja vastuuvapausasian valmistelu valtuuston päätöksentekoa varten on tarkastuslautakunnan tehtävä.
Tilintarkastajan tehtävät
Tehtävän laajuus ja yksityiskohtaisuus riippuvat muun muassa kunnan ja kuntakonsernin koosta, toiminnan organisointitavasta sekä sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimivuudesta.
Tilintarkastajan on tehtävää suorittaessaan noudatettava julkishallinnon hyvää tilintarkastustapaa.
Tilintarkastajan on julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan edellyttämässä laajuudessa tarkastettava, onko kunnan hallintoa hoidettu lain ja ylimmän toimielimen eli valtuuston päätösten mukaisesti.
Valtuuston ja tarkastuslautakunnan erityiset ohjeet
Tilintarkastajalle voidaan esittää tavanomaisen tarkastuksen lisäksi jonkin asian tarkempaa selvittämistä tai tiettyihin seikkoihin kohdistuvan lausunnon sisällyttämistä tilintarkastuskertomukseen.
Erityiset ohjeet eivät saa olla ristiriidassa lain, hallintosäännön tai julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan kanssa.
Tilintarkastajan riippumattomuuden edellytyksenä on, että tilintarkastaja voi itsenäisesti määritellä tilintarkastuksen ja sitä koskevan raportoinnin sisällön.
Esimies talouden johtajana julkishallinnossa (Kaisa Raudasoja ja Marja-Leena Johansson, 2009)
1. Esimiehen tehtävät ja vastuut talouden hallinnassa ja johtamisessa
Esimiehen talousosaaminen ja -tehtävät
Talouden johtaminen osa johtamisosaamista eli sitä, mitä johtamistehtävässä toimivalta edellytetään.
Muita johtamisosaamisen osa-alueita ovat muun muassa henkilöstöjohtaminen, oman substanssialueen asiantuntemus ja muutoksen johtaminen.
Talouden johtamisessa keskeisiä tehtäväalueita ovat toiminnan ja talouden suunnittelu, toiminnan ja talouden seuranta sekä sisäinen valvonta.
Esimiehen tulisi talouden osalta hallita toiminnan yhteys taloudellisiin seuraamuksiin, talouden kokonaisuus, taloushallinnon käsitteistö, toimenkuvaan liittyvät taloushallinnon tehtävät, taloudenohjaus, toiminnan ja talouden suunnittelu sekä talouteen liittyvät riskit.
Julkisella sektorilla talouden johtaminen on toiminnan johtamisesta seuraava olennainen osa jokaisen johtajan ja esimiehen tehtäviä, osa tulosvastuuta.
Esimiehen tulosvastuu tarkoittaa sitä, että esimiehen johtamassa toiminnassa tai yksikössä tavoitteeksi asetetut toiminnalliset tulokset on saavutettava käytettävissä olevilla resursseilla.
Tilivelvollisuus tarkoittaa vastuuta lakien ja määräysten noudattamisesta taloudenhoidossa sekä vastuuta siitä, että annettuja resursseja käytetään mahdollisimman tehokkaasti ja tuloksellisesti.
Toiminnan ja talouden yhteydet
Tuotannontekijöiden hankkimisesta ja käyttämisestä aiheutuu kustannuksia, jotka ovat seurausta tekemisestä.
Esimiestyössä on paneuduttava siihen, miten tehokkaasti työtä pystytään tekemään eli tuottavatko tekemiseen ja muihin resursseihin tehdyt uhraukset tulosta ja miten paljon. Tällöin on kysymys kustannustietoisuudesta ja -tehokkuudesta.
Esimiehen tehtävänä toiminnan ja talouden johtajana on uskaltaa kyseenalaistaa vallitsevia uskomuksia ja nostaa esille uudenlaisia toimintavaihtoehtoja, joilla saadaan aikaan myönteisiä taloudellisia seuraamuksia.
Mitä tietoja esimies tarvitsee toiminnasta ja taloudesta
Johtamisrooliin kuuluu vastuu toiminnan kokonaisuudesta, kun taas asiantuntijaroolissa toimiva voi keskittyä omaan erityisalueeseensa.
Voidakseen johtaa omaa yksikköään tai vastuualuettaan menestyksekkäästi ja tuloksellisesti, esimiehellä on oltava jatkuvasti käytettävissään riittävästi luotettavaa ja oikea-aikaista tietoa edellä mainituilta osa-alueilta.
Tarvittava tieto on sekä määrällistä että laadullista ja se koskee sekä toimintaa että taloutta.
Keskeistä on, että esimies saa tietoa johtamansa toiminnan tuloksellisuudesta.
Taloushallinto tuottaa tietoa esimiestyön avuksi
Taloushallinto on eri asia kuin talouden johtaminen. Taloushallinto ja sen osana laskentatoimi on yksi organisaation tukitoiminnoista ja -prosesseista.
Raportointi on keskeinen osa organisaation ohjaus- ja johtamisjärjestelmää.
Raportoinnin avulla voidaan seurata, mihin suuntaan organisaation toiminta sekä talous ovat kehittyneet ja ovat kehittymässä ja miten organisaation itselleen asettamat tavoitteet ovat toteutuneet ja toteutumassa.
Tiimin saama seurantatieto voi olla hyvin yksityiskohtaistakin kun taas organisaation johto haluaa tarkastella strategian ja toimintasuunnitelmien toteutumista ehkä vain muutaman keskeisimmän tunnusluvun kautta.
Tärkeää on, että kukin tiedon käyttäjä saa tarvitsemansa tasoista tietoa, kaikille ei voi lähettää samanlaisia raportteja.
2. Strategiset talouskysymykset
Miksi taloutta ei saa unohtaa
Julkisessa organisaatiossa taloutta tulee aina tarkastella suhteessa organisaation perustehtävään ja sille asetettuihin vaikuttavuustavoitteisiin.
Poliitikot ovat jo tehneet suurimmat linjapäätökset varojen käytöstä eli allokoineet varat yhteiskunnallisten tehtävien kesken.
Esimiesten tehtäväksi jää panna toimeen nämä päätökset.
Talous strategiaprosessin eri vaiheissa
Organisaation strategiaprosessi alkaa yleensä toimintaympäristön muutosvoimien analyysillä sekä asiakkaiden ja sidosryhmien odotusten kartoituksella.
Strategia toteutuu organisaation johtamisjärjestelmässä johtamisen ja esimiesten vastuulla olevan suorituksen ohjauksen kautta.
Toimintaympäristön analyysi
Talouden kannalta strategiatyön ensimmäisiä toimenpiteitä on hahmottaa suuret linjat, missä juuri tämä julkinen organisaatio on koko julkisten organisaatioiden kentässä.
Poliittisten päätöksentekijöiden tehtävä ja velvollisuus on katsoa, millä yhteiskunnan sektoreilla on lisäpanostuksen tarvetta ja siirtää rahoitusta juuri näille alueille.
Talous ei saa rajoittaa strategista ajattelua, mutta strategisen ajattelun lopputulokset eivät myöskään voi olla talouden kannalta täysin utopistisia.
Tulosbudjetointi
tarkoittaa rahoitustarpeen johtamista tulostavoitteista. Tulosbudjetoinnin perusajatus on, että ensin sovitaan organisaation tulostavoitteista, sen jälkeen katsotaan kuinka paljon voimavaroja tarvitaan ja mitä kustannuksia aiheutuu näiden tulostavoitteiden saavuttamisesta.
Tulosbudjetointi ei siis ole sitä, että organisaatiolle annetaan määräraha, jonka se käyttää parhaaksi katsomallaan tavalla, vaan rahoitustarpeen perustelua tulostavoitteilla.
Toimintamääräraha on eduskunnan viraston toimintaan myöntämä kokonaisrahoitus. Viraston johdon tehtävänä on suunnitella ja johtaa toimintaa toimintamenomäärärahan rajoissa.
Bruttobudjetointi
tarkoittaa, että joko eduskunta tai ohjaava ministeriö myöntää määrärahan koko toiminnan menoja varten. Mahdolliset viraston toiminnasta kertyvät tulot päätyvät sitten valtion toiminnan yleiseen rahoitukseen. Tässä tapauksessa viraston johtamiseen ei rahoituksellisessa mielessä liity riskejä.
Nettobudjetoinnissa
virastoille myönnetään vain nettomääräraha. Jos viraston tuloilla ei ole tarkoitus kattaa kaikkia sen menoja, puuttuva osuus katetaan eduskunnan myöntämällä nettomäärärahalla.
Strategian laadinta
Kaikilta talousyksiköiltä edellytetään pitkällä aikavälillä tasapainoista taloutta.
Valtion virastot eivät ole omia itsenäisiä talousyksiköitä, vaan valtion talousyksikkö muodostuu yhdessä kaikista virastoista, laitoksista ja ministeriöistä.
Eduskunta ei voi myöntää virastojen ja laitosten käyttöön enempää määrärahoja kuin valtion kassaan arvioidaan kertyvän tuloja.
Tuotannontekijät jaetaan lyhytaikaisiin ja pitkävaikutteisiin sen mukaan, kuinka pitkän ajan ne ovat toimintaa hyödyntämässä.
Lyhytaikaiset tuotannontekijät kuluvat kerralla loppuun, eikä niitä voida käyttää toista kertaa.
Pitkävaikutteisten tuotannontekijöiden hankinnat ovat investointeja, joiden tuottamat hyödyt saattavat olla nähtävissä vasta vuosien kuluttua.
Strategian toimeenpano
Strategia joko toteutuu tai on toteutumatta toiminnan vuosisuunnittelussa ja sitä toteuttavassa arkipäivän esimiestyössä.
Valtion virastoissa kriittinen ajankohta strategian toteutumisen kannalta on ministeriön kanssa tapahtuva seuraavan vuoden tulossopimuksen valmistelu, yleensä loka-marraskuussa.
Kunnassa kriittisintä strategian toimeenpanon kannalta on se, miten strategiset tavoitteet huomioidaan tulevan vuoden talousarviossa ja sitä seuraavien vuosien taloussuunnitelmassa sekä talousarvion käyttösuunnitelmissa kuntaorganisaation eri hierarkiatasoilla.
3. Toiminnan ja talouden vuosisuunnittelu
Toiminnan ja talouden suunnittelun merkitys
Toiminnan ja talouden suunnittelu on ennen kaikkea mahdollisuuksien selvittämistä ja hyödyntämistä, erilaisten toimintavaihtoehtojen etsimistä, palvelujen priorisointia, ongelmien ratkaisemista ja toiminnan sopeuttamista tuloperustaan.
Valtion virastossa toiminnan ja talouden suunnittelun lähtökohtana on ministeriön ja viraston välinen tulossopimus ja eduskunnan viraston käyttöön myöntämä määräraha.
Kunnassa lähtökohtana ovat kuntalaissa ja erityislainsäädännössä määritellyt kunnan pakolliset tehtävät, kunnan vapaaehtoisesti hoitamat tehtävät sekä kunnan oma strategia.
Budjetointiprosessi, -tavat ja -periaatteet
Budjetointiprosessi on tärkeä osa esimiestyötä, sen yhteydessä parhaimmillaan pysähdytään yhdessä henkilöstön kanssa miettimään, tehdäänkö tavoitteiden saavuttamiseksi oikeita asioita ja oikein.
Budjetointi on väärillä urilla, jos sitä tekevät vain taloushallinnon henkilöt.
Budjettia voidaan lähteä rakentamaan ylhäältä alas budjetoinnilla (organisaation talousjohto) tai alhaalta ylös budjetoinnilla (kukin vastuuyksikkö ja sen esimies) riippuen siitä, miten laajasti eri toimijoita budjetinlaadintaan osallistetaan.
Yleisesti käytössä oleva kehys- tai raamibudjetointi tarkoittaa sitä, että ylemmällä organisaatiotasolla asetetaan alemmille tasoille euromääräiset budjetointikehykset (raamit) ja yleisen tason (strategiset) toimintaa koskevat tavoitteet, joiden puitteissa näiden tulee tehdä omaa suunnitteluaan.
Itse operatiivinen suunnittelu tehdään kuitenkin alhaalta ylös siten, että jokainen yksikkö suunnittelee raamien puitteissa omaa tavoiteasetantaansa sekä toiminnan että talouden osalta.
Budjettikausi on se ajanjakso, jonka tuotot ja kulut ovat budjetin tavoitelukuina. Julkisen organisaation budjetointi on vuosibudjetointia.
Kun tuotantotavoitteilla kerrotaan arvioidut tuotekohtaiset kustannukset, saadaan ensimmäinen arvio määrärahatarpeesta. Tämä ei kuitenkaan vielä riitä, vaan vastuullinen esimies miettii, voidaanko toimintatapoja muuttamalla parantaa palvelutuotannon tuottavuutta.
Valtion viraston taloussuunnittelu osana valtiontalouden suunnittelua
Virastot voivat vapaasti järjestää oman sisäisen taloudenohjauksensa ja tulosvastuunsa.
Talousvastuut ja talouden johtaminen tulee järjestää niin, että ne kannustavat esimiehiä taloudellisuuteen.
Järjestelmän ei tule kannustaa esimiestä kuluttamaan kaikki hänen yksikölleen osoitetut määrärahat kalenterivuoden loppuun mennessä, vaan tuottamaan yksikön palvelut ja suoritteet mahdollisimman pienin kustannuksin.
Toiminta- ja taloussuunnittelun tarkoituksena on tuottaa tietoa hallituksen talouspolitiikan toteuttamista ja toteutuksen valvontaa varten.
Kunnan talousarvion ja -suunnitelman rakenne sekä laadintaperiaatteet
Kunnan talousarviossa on neljä osaa: käyttötalousosa, investointiosa, tuloslaskelmaosa ja rahoitusosa.
Esimiehet osallistuvat käytännössä näistä osabudjeteista eniten talousarvion käyttötalousosan valmisteluun.
Käyttötalousosan kokoaminen toimialojen ja niistä vastaavien toimielinten (lautakuntien) ehdotuksista sekä tuloslaskelmaosan ja rahoitusosan valmistelu on talous- tai suunnittelujohdon vastuulla.
Investointiosaa valmistellaan useissa kunnissa teknisen sektorin, kunnan ylimmän johdon ja talousjohdon yhteistyönä, toimialojen ehdotusten pohjalta.
Kunnan talousarviossa noudatetaan täydellisyysperiaatetta, jonka mukaan kunnan talousarvioon on otettava rahan käyttö ja rahan lähteet kokonaisuudessaan. Tiedossa olevia menoja ja tuloja ei voi jättää talousarviosta pois.
Tasapainoperiaatteen mukaan kunnan tulojen on suunnitelmakaudella katettava menot ja kunnan maksuvalmiuden tulee aina olla riittävä.
Budjetointi liiketoiminnassa
Julkisen organisaation verorahoitteisen toiminnan taloussuunnittelussa on keskeistä tunnistaa toiminnasta aiheutuva resurssitarve, siitä aiheutuvat menot ja varata niihin määrärahat budjettikaudella.
Liikelaitoksen ja liiketoimintaa harjoittavan julkisen yksikön budjetointi lähtee liikkeelle toisista lähtökohdista eli menoja keskeisempää on suunnitella, miten organisaatio saavuttaa sille asetetut liiketoiminnalliset tavoitteet, jotka liittyvät esimerkiksi liikevaihdon kasvuun, kannattavuuteen, investointien tekemiseen sekä rahoituksen ja maksuvalmiuden varmistamiseen.
Esimiehen budjettivastuu
Talousarvioon hyväksytyt määrärahat ja tuloarviot kuten myös asetetut toiminnalliset tavoitteetkin ovat toimielintä ja sen alaista virkamiestä sitovia.
Talousarvion noudattamisperiaatteen taustalla on yleinen olettamus, että budjetit laaditaan vastuullisesti sekä realistisesti ja ne ovat siten toteuttamiskelpoisia.
Budjettivastuullisen esimiehen tehtävänä on sopeuttaa toiminta sille talousarviossa osoitettuihin resursseihin ja pyrkiä samalla saavuttamaan yksikölle asetetut toiminnalliset tavoitteet.
Vuosibudjettia voidaan kuitenkin tarvittaessa tarkistaa talousarviovuoden aikana, mikäli toimintaympäristön muutokset sitä vahvasti vaativat.
Helpompi tapa tarkistaa suunnitelmavuoden aikana talousarviota on määrärahojen siirto vastuualueelta toiselle. Näin voidaan menetellä esimerkiksi silloin, kun kysynnän vaihteluista johtuen toisella vastuualueella on määrärahoja jäämässä käyttämättä ja toisella on paineita ylityksiin.
Talouden sopeuttaminen
Yhteinen laaja-alainen asioiden punnitseminen esimiesten ja talousjohdon välillä tuottaa paitsi uusia innovaatioita, myös paremmin harkittuja ja perusteltuja kestäviä ratkaisuja ajankohtaisiin ongelmiin.
Kriisinappulan painaminen, hätäiset ratkaisut, "juustohöylääminen" ja "sanelupolitiikka" johtavat usein ei-toivottaviin seurannaisvaikutuksiin.
Tärkeintä olisi valita sellaisia keinoja, jotka eivät aiheuta kasvavia kustannustaakkoja muualla tai myöhemmin, eivätkä heikennä asiakkaiden asemaa kohtuuttomasti.
Lyhyen aikavälin toimenpiteillä voidaan saada aikaan näkyviä vaikutuksia nopeasti, kuukausien tai lähimmän vuoden aikana. Nämä keinot voivat olla joko strategisia ratkaisuja (esim. priorisointi, tiettyjen palvelujen lopettaminen) tai operatiivisia sopeuttamisratkaisuja (esim. määrärahojen karsinta, hintojen korottaminen, henkilöstön lomauttaminen).
Pitkän aikavälin toimenpiteet ovat joko operatiiviseen toimintaan liittyviä toimintatapamuutoksia (esim. ydinprosesseihin tai tukipalveluprosessien tehostaminen) tai strategisia, toimintamalleihin ja rakenteisiin liittyviä muutoksia (esim. palvelujen tuottaminen yhteistuotantona jonkin kumppanin kanssa, palvelujen keskittäminen, tilaaja-tuottajamallit ja erilaiset muut innovaatiot).
4. Kustannusten tunnistaminen ja hallinta
Miksi kustannuksia pitää seurata
Kustannuslaskennan avulla kerätään ja tuotetaan tietoa julkisen yksikön toiminnasta.
Kustannuslaskenta kertoo, kuinka paljon verorahoja käytetään esimerkiksi kunnan tietyn toimialan ja jonkun valtion viraston toimintaan.
Kansanvaltainen päätöksentekojärjestelmä edellyttää läpinäkyvyyttä verovarojen käytössä.
Ensi sijassa kustannuslaskentaa tarvitaan julkisen yksikön johtamista varten kaikilla organisaatiotasoilla.
Kustannuslaskennan perusedellytykset
Jokaisessa julkisessa yksikössä tulisi olla juoksevasti toteutettu koko toiminnan kattava kustannusten seuranta, joka tuottaa jatkuvasti tietoa päätöksenteon pohjaksi. Järjestelmä ei synny tyhjästä, vaan se vaatii ennen kaikkea toiminnan jäsentämistä.
Toiminnan jäsentäminen kustannuslaskentaa varten ja kustannuslaskennan järjestäminen eivät ole esimiesten vaan taloushallinnon vastuuhenkilöiden tehtäviä.
Laskentaperiaatteita on syytä tarkastella kolmen vuoden välein.
Vastaako esimies kustannuksista vai menoista
Kustannukset ovat tuotannontekijöiden käytöstä aiheutuvia taloudellisia uhrauksia.
Julkisissa organisaatioissa ylivoimaisesti merkittävin tuotannontekijä on henkilötyö.
Muita kuntien ja valtion virastojen toiminnassa tarvittavia tuotannontekijöitä ovat esimerkiksi tilat, ostopalvelut ja alihankinnat.
Valtion virastossa esimiehen mahdollinen vastuu menoista riippuu siitä, miten organisaation sisäinen taloudenohjaus ja talousvastuut on järjestetty ja millä tasolla investointipäätökset tehdään.
Esimiehen vastuu menoista on vastuuta rahojen riittävyydestä.
Kustannuksia jaotellaan eri käyttötarkoituksia varten
Kun kustannuksiin halutaan vaikuttaa, tarvitaan kustannusanalyysia.
Tieto kokonaiskustannuksista ei riitä, vaan tulee selvittää, mistä kokonaiskustannukset koostuvat - mikä on organisaatioyksikön tai tuotetun palvelun kustannusrakenne.
Erilliskustannukset
ovat sellaisia kustannuksia, joita juuri tämä laskentakohde aiheuttaa. Tulosyksikön erilliskustannuksia ovat esimerkiksi tulosyksikössä työskentelevien henkilöiden palkat ja muut henkilöstökustannukset. Jonkin organisaation erilliskustannukset tunnistaa myös siitä, että jos yksikkö päätettäisiin lopettaa, erilliskustannukset jäisivät kokonaan syntymättä.
Yhteiskustannukset
ovat usean laskentakohteen yhdessä aiheuttamia kustannuksia. Julkisen organisaation johdon palkka- ja muut henkilöstökustannukset ovat tyypillisiä yhteiskustannuksia.
Yleiskustannuslisä kertoo, kuinka monta prosenttia laskentakohteen erilliskustannuksiin on lisättävä, jotta saadaan selville kohteen kokonaiskustannukset.
Kiinteät kustannukset
ovat sellaisia, joiden määrä ei riipu tuotettujen palvelujen tai suoritteiden määrästä. Kiinteät kustannukset kertovat, kuinka paljon maksaa pelkästään julkisen yksikön toimintakapasiteetin ylläpito.
Muuttuvat kustannukset
riippuvat tuotettujen palvelujen ja suoritteiden määrästä. Jokainen tuotettu lisäpalvelu aiheuttaa tietyn lisäkustannuksen.
Välittömiä kustannuksia
ovat sellaiset kustannukset, jotka laskennassa pystytään suoraan (välittömästi) kohdistamaan laskentakohteelle, esimerkiksi tuotetulle palvelulle.
Välillisiä kustannuksia
ovat sellaiset kustannukset, joita ei voida kohdistaa suoraan palveluille, vaan niiden kohdistamisessa joudutaan käyttämään apulaskelmia.
Käytännön esimiestyön kannalta välittömät kustannukset tarkoittavat samaa kuin erilliskustannukset ja välilliset kustannukset samaa kuin yhteiskustannukset.
Esimies vastaa organisaatioyksikön kustannuksista
Esimiestehtävään kuuluu vastuu tietystä organisaatioyksiköstä. Tämä vastuu pitää sisällään myös vastuun yksikön kokonaistaloudesta eli sekä yksikön tuotoista että kustannuksista.
Talousvastuu konkretisoituu, kun organisaatiossa laaditaan sisäiset budjetit ja toimintaa seurataan sisäisen laskennan raportoinnilla.
Esimiehet vastaavat aina toiminnan käyttökustannuksista.
Julkisen palvelun tai suoritteen kustannusten hallinta
Julkisen yksikön lopputuote on harvoin konkreettinen tuote. Se voi olla joko palvelu tai tietynlainen "toimenpide".
Suoritteen kustannusten laskentaan on vakiintunut termi omakustannusarvo (OKA). Omakustannusarvo pitää sisällään kaikki suoritteen tuottamisesta aiheutuneet kustannukset, siis suoritteen erilliskustannukset (juuri tämän suoritteen tuottamisesta aiheutuneet kustannukset) ja suoritteelle kuuluvan osuuden yhteiskustannuksista.
Mitä enemmän suoritteita tuotetaan, sitä suuremmalle suoritemäärälle kiinteät kustannukset jakaantuvat ja sitä pienempi on suoritteiden omakustannusarvo.
Julkisessa yksikössä toimintavolyymin kasvattaminen ja suoritteen omakustannusarvon painaminen mahdollisimman alas ei ole itsetarkoitus. Suoritteita ei voi eikä kannata tuottaa "varastoon", vaan niitä tuotetaan vain sen verran kuin julkisen tehtävän hoitaminen vaatii.
Julkisten organisaatioiden on varattava kapasiteettia niin, että kaikki kysyntä pystytään tyydyttämään.
Lisäyslaskennassa
jokainen kustannuslaji (esim. palkat, materiaalit) kohdistetaan suoritteelle erikseen. Omakustannusarvo saadaan laskemalla kustannuslajeittaiset erät yhteen.
Jakolaskennassa
kustannuksia käsitellään yhtenä kustannuslajeihin erittelemättömänä kokonaisuutena. Suoritteen omakustannusarvo saadaan jakamalla kustannukset suoritteille joko tasan tai jossain muussa suhteessa.
Lisäyslaskenta noudattaa paremmin aiheuttamisperiaatetta ja tuottaa oikeammat omakustannusarvot, mutta jakolaskenta on yksinkertaisempaa ja helpommin toteutettavissa.
Esimiesten ei tarvitse tuntea yksityiskohtaisia suoritekohtaisen kustannuslaskelman menetelemiä eikä itse osata tehdä tarkkoja laskelmia. Esimiestyössä tärkeintä on ymmärtää syy-seuraussuhteet eli osata päätellä, millä päätöksillä voidaan vaikuttaa mihinkin kustannuksiin.
Henkilöstökustannukset erityistarkasteluun
Henkilökustannusten analysointia varten ne voidaan jakaa kolmeen ryhmään:
palkat ja palkkojen perusteella määräytyvät muut kustannukset
henkilöstöeduista aiheutuvat kustannukset (jotka eivät määräydy palkkojen perusteella)
henkilöstötoimen hoitamisesta aiheutuvat kustannukset.
Työnantajalla on monia palkoista riippuvia maksuvelvoitteita, joita voidaan kutsua sivukuluiksi tai sosiaalivakuutusmaksuiksi. Pakollisia maksuja ovat
työeläkevakuutusmaksu
sosiaaliturvamaksu
työttömyysvakuutusmaksu
tapaturmavakuutusmaksu.
Esimiestyössä on olennaista kohdistaa huomio siihen, mihin työnaika käytetään eli mihin työkustannukset kohdistuvat. Tällä ei tarkoiteta kontrolloivaa työajan valvontaa, vaan sitä, minkä suoritteiden tai palvelujen tuottamiseen tai tehtävän tekemiseen työaikaa käytetään.
Henkilöstökustannusten seurannan yhteydessä puhutaan usein työajan seurannasta, kun itse asiassa pitäisi puhua työkustannusten kohdentamisesta.
Työskustannusten kohdentaminen liittyy julkisen toiminnan avoimuuteen, siihen että tilivelvollisten toimijoiden tulee kertoa, mihin tehtäviin tai toimintoihin verovaroja on käytetty.
Mitä ovat pääomakustannukset
Koska pitkävaikutteista tuotannontekijää käytetään useana vuotena, sen hankinnasta aiheutuneet kustannukset on jaettava käyttövuosille. Tätä hankintakustannuksen siirtoa käyttövuosille kutsutaan jaksottamiseksi.
Pitkävaikutteisen tuotannontekijän hankintameno (investointimeno) jaetaan käyttövuosille poistoksi.
Kirjanpidon termeillä pitkävaikutteisia tuotannontekijöitä kustutaan käyttöomaisuudeksi. Tästä syystä myös kustannuslaskennassa usein puhutaan käyttöomaisuuden pääomakustannuksista.
Jos toiminta on työvaltaista, vuokratiloissa tehtävää hallinnollista päätöksenteko- tai valvontatyötä, ei pääomakustannusten seurannalla ole suurta merkitystä.
Jos julkisen organisaation toiminta on sellaista, että siinä tarvitaan kalliita rakennuksia, koneita ja laitteita, tulee pääomakustannusten seuranta rakentaa luotettavaksi sekä johtamista ja esimiestyötä tukevaksi.
5. Investointien suunnittelu ja seuranta
Miksi investointeja pitää johtaa
Investoinnit ovat pitkävaikutteisten tuotannontekijöiden hankintoja eli julkisen organisaation toiminnan edellyttämiä perusrakenteita.
Julkisella sektorilla investoinnin kannattavuus on useimmissa tapauksissa enemmän investoinnin järkevyyttä tai hyödyllisyyttä kuin taloudellista kannattavuutta.
Pakollinen korvausinvestointi
on investointi, jonka toteuttamista ei voida välttää.
Perusparannuksessa
pitkävaikutteinen tuotannontekijä korvataan uudella ja astetta paremmalla.
Tuottavuuden kehittämisinvestoinnilla
tavoitellaan enemmän lopputuotoksia pienemmillä panoksilla. Tällainen investointi voi kohdistua esimerkiksi uuden teknologian käyttöönottoon, mikä samalla vähentää henkilöstökustannuksia.
Jos julkisella yksiköllä on liiketoimintaa, jotkut investoinnit saattavat liittyä
liiketoiminnan laajentamiseen
. Niihin liittyy aito riski investoinnilla tavoiteltavan kannattavuuden parantumiseen. Tehty investointi voi osoittautua hukkaan heitetyksi rahaksi, jos kannattavuus ei parane tai toiminta kasva.
Aineettomia pitkäaikaisia sijoituksia
tulee käsitellä investointeina. Esimerkki aineettomasta investoinnista on projekti, jossa kuvataan ja kehitetään toimintayksikölle uudet sujuvammat toimintaprosessit.
Investointien hallinta prosessina
Investointien valmistelu ja päätöksenteko selkiytyy, jos investointeja tarkastellaan prosessina.
Kun mahdolliset investointikohteet on löydetty, seuraa eri vaihtoehtojen kuvaaminen.
Vaihtoehtoja arvioidaan ja vertaillaan sekä toiminnalliselta että taloudelliselta kannalta.
Ennen lopullista päätöksentekoa varmistetaan rahoituksen riittävyys.
Hyvin hoidettuun investointiprosessiin kuuluu vielä investoinnin seuranta.
Eri vaiheiden merkitys vaihtelee erilaisissa investoinneissa.
Sekä kunnissa että valtion virastoissa on paljon pakollisia investointeja, joiden hyödyllisyyttä ei voida pohtia tai joiden järkevyyttä ei tarvitse perustella investointilaskelmilla (esim. päiväkodit ja koulut on rakennettava lakisääteisten velvollisuuksien täyttämiseksi).
Investointitarpeen perusteleminen ja kuvaaminen on investointien tärkein vaihe.
Investointilaskelmat
Investointipäätökset ovat aina merkittäviä päätöksiä, etenkin julkisissa organisaatioissa, kun päätöksellä sidotaan yhteisiä verovaroja useiksi vuosiksi tiettyyn käyttötarkoitukseen.
Investointilaskemilla tarjotaan täydentävää taloudellista tietoa päätöksenteon tueksi. Investointilaskelmat ovat pitkän aikavälin kannattavuuslaskelmia.
Perushankintakustannus
on investoinnin hinta, se rahamäärä, mikä tarvitaan investoinnin tekemiseen.
Käyttökustannuksia
syntyy jatkuvasti investointikohdetta käytettäessä. Investointi saattaa vaatia ylläpitoa ja huoltoa.
6. Tunnusluvut talouden kuvaajana
Talousmittarit osana mittaristokokonaisuutta
Mittaamista ja tunnuslukuja tarvitaan koko organisaation ja sen yksiköiden suorituskyvyn johtamisessa.
Suorituskyky tarkoittaa mitattavan kohteen kykyä saavuttaa sille asetettuja tavoitteita.
Yksittäiset mittarit eivät riitä, vaan johtamisessa tarvitaan mittausjärjestelmän kokonaisuus - mittaristo.
Johtamisen kannalta vain sellaiset tunnusluvut ovat merkityksellisiä, joille asetetaan tulostavoite, jonka toteutumista seurataan ja josta raportoidaan.
Taloudellisuuden ydin
Toiminta on taloudellista silloin, kun julkisen organisaation tuottamat suoritteet on saatu aikaan mahdollisimman vähin kustannuksin.
Toimintaa ja palvelutuotantoa suunniteltaessa on otettava huomioon myös palvelujen laatu, toimitusvarmuus, toimitusnopeus ja muut asiakkaalle merkitykselliset seikat ja taloudellisuutta on mietittävä yhdessä näiden muiden kriteerien kanssa.
Valtion virastojen talouden tunnuslukuja
Valtion virastojen tulosohjauksen jäsentäjäksi on vakiintunut ns. tulosprisma. Kun ministeriö tulosohjaa virastoja, tulostavoitteista sovitaan tulosprisman mukaisesti.
Koska valtion virastojen maksullisen toiminnan perimmäisenä tarkoituksena ei ole mahdollisimman suuren tuloksen kerääminen, puhutaan virastoissa kannattavuuden sijasta kustannusvastaavuudesta.
Kunnan talouden tunnuslukuja
Kuntien menoista keskimäärin noin 85 prosenttia aiheutuu käyttötaloudesta eli kuntien palvelutuotannon hoitamiseen liittyvistä menoista ja noin 10 prosenttia investointimenoista, joten kaikilla kunnan esimiehillä on oma tärkeä roolinsa kunnan talouskehitykseen vaikuttamisessa ja talouden tunnuslukujen parantamisessa.
Tulorahoituksen riittävyyden arvioinnissa on vakiintunut käyttöön tunnusluku, joka osoittaa vuosikatteen prosenttiosuuden poistoista. Perusoletus on, että mikäli vuosikate on siitä vähennettävien poistojen suuruinen, kunnan tulorahoitus on riittävä.
Maksuvalmiuden eli likviditeetin ylläpitämisen kannalta riittävänä pidetään kahden viikon kassan riittävyyttä.
Omavaraisuusaste mittaa kunnan vakavaraisuutta, alijäämän sietokykyä ja kunnan kykyä selviytyä sitoumuksista pitkällä tähtäyksellä.
Omavaraisuuden hyvänä tavoitetasona voidaan pitää noin 70 prosentin omavaraisuutta.
Tunnuslukuja tulee tulkita
Tunnuslukuja kannattaa tarkastella useammalta kannalta.
Yksittäistä absoluuttista arvoa käyttökelpoisempi on tunnusluvun trendi, joka kuvaa tunnusluvun arvon muutosta ja muutoksen suuntaa.
Kaikenlaiset vertailutiedot muista organisaatioista ovat hyödyllisiä.
Tärkein tunnusluvun tarkastelunäkökulma on toteutuneen arvon vertailu omaan tavoitearvoon.
7. Sisäinen valvonta ja riskienhallinta
Valvonnan kokonaisuus
Kaikissa organisaatioissa tarvitaan menettelytapoja ja toimenpiteitä, joiden avulla organisaation johto pyrkii varmistamaan, että organisaatiossa toimitaan niiden sääntöjen ja ohjeiden mukaan, jotka on asetettu, tehtäviä hoidetaan mahdollisimman virheettömästi, toimivaltuuksia ei ylitetä, resursseja ei tuhlata, väärinkäytöksiä ei tehdä ja asetetut tavoitteet saavutetaan.
Nämä menettelytavat yhdessä muodostavat organisaation valvonnan kokonaisuuden, valvontajärjestelmän, johon kuuluvat sekä sisäinen että ulkoinen valvonta.
Sisäisen valvonnan järjestäminen on organisaation ylimmän johdon vastuulla. Kunnassa tämä tehtävä kuuluu kunnanhallitukselle ja kunnanjohtajalle, valtion virastoissa sen ylimmälle johdolle (pääjohtajalle tai ylijohtajalle).
Ulkoinen valvonta kattaa lakisääteisen tilintarkastuksen ja muun ulkoisen valvonnan, muun muassa valtionhallinnon kuntiin kohdistaman valvonnan.
Sisäinen valvonta on esimiestyön kannalta samanlaista sekä kunnissa että valtiolla.
Sisäinen valvonta käsitteenä kattaa kaikki ne toimet, joiden avulla organisaatio pyrkii turvaamaan ja varmistamaan tavoitteidensa toteutumisen sekä välttämään ongelmia ja yllätyksiä.
Sisäinen tarkastus tarkoittaa systemaattista tietyn henkilön tai henkilöiden suorittamaa tarkastusta. Sisäinen tarkastus tukee johdon ja esimiesten työtä sisäisessä valvonnassa.
Sisäinen valvonta esimiestyössä
Sisäiseen valvontaan kuuluvat menettelyt liittyvät normaaliin johtamistoimintaan, toistuviin päivittäisiin rutiineihin, joten esimies ei koe varsinaisesti tekevänsä valvontaa vaan normaalia esimiestyötään.
Organisaation johtamis- ja valvontakulttuuri rakentuu organisaation eettisistä periaatteista ja arvoista, yksilöistä ja heidän henkilökohtaisista ominaisuuksistaan, kuten pätevyydestä ja rehellisyydestä sekä organisaation toimintaperiaatteista.
Tavoitteenasettelu tulee tehdä selkeästi tiimi- ja yksikkötasolla ja samalla sopia seurantakäytännöistä. Erilaiset itsearvioinnit ja ulkoiset auditoinnit voidaan nähdä paitsi osana laadunhallintaa myös osana valvontajärjestelmää.
Sisäinen valvonta ja riskienhallinta eivät saa muodostua raskaaksi erillisprosessiksi, vaan ne on integroitava erottamattomaksi ja saumattomaksi osaksi tulosohjausta, johtamista ja toimintayksikön perustoimintoja.
Riskienhallinta osana sisäistä valvontaa
Riskienhallinnalla tarkoitetaan systemaattisia menettelyitä, joiden avulla tunnistetaan ja arvioidaan toimintaa uhkaavia riskejä sekä määritellään toimintatavat ja keinot riskien hallitsemiseksi sekä niistä raportoimiseksi.
Riskit saattavat toteutuessaan aiheuttaa merkittävää taloudellista vahinkoa, korvaamattomia henkilövahinkoja sekä häiritä toimintaa tuntuvasti.
Sisäisen valvonnan kannalta on olennaista, että toimintaan liittyvät riskit on arvioitu ja ymmärretty.
Riskit voivat olla strategisia tai operatiivisia, toiminnallisia tai taloudellisia, sisäisiä tai ulkoisia, henkilö- tai omaisuusriskejä, toiminnan riskejä tai tietoriskejä.
Riskienhallinta on tilanteiden arviointia, suunnittelua ja käytännön tekoja, johon osallistuu omassa roolissaan koko henkilöstö.
Riskien tunnistamisvaiheessa toimintaa ja taloutta uhkaavat riskit on syytä pyrkiä kartoittamaan mahdollisimman laajasti.
Riskianalyysivaiheessa riskejä arvioidaan esimerkiksi seuraavien näkökulmien kautta: riskin syyt, riskin pahimmat seuraukset, riskin suuruus, riskin todennäköisyys, riskin mahdollinen toteutumisaika ja riskin vaikutus organisaatioon.
Riskienhallintasuunnitelmassa otetaan kantaa riskien hallintakeinoihin ja päätetään millaista riskienhallintastrategiaa kunkin riskin osalta noudatetaan.
Sisäisen ja ulkoisen tarkastuksen tehtävät
Kaikille johtajille ja esimiehille kuuluvaa sisäisen valvonnan tehtävää täydentämään on useisiin julkishallinnon organisaatioihin, lähinnä suurimpiin, perustettu erillinen sisäisen tarkastajan vakanssi tai sisäisen tarkastuksen yksikkö.
Sisäisen tarkastus voi kohdistua sekä laillisuus- että tarkoituksenmukaisuuskysymysten selvittämiseen.
Sisäisen tarkastuksen tarkastuskohteita voivat olla esimerkiksi sisäisen valvonnan tehokkuuden ja toimivuuden tarkastus, toimintasuunnitelmien noudattaminen, asioiden valmistelu, päätösten toimeenpano ja projektien hallinta.
8. Hinnoittelu ja liiketoiminta
Hinnoittelun perusmenetelmät
Hinnoittelu on yritystoiminnan merkittävimpiä menestystekijöitä.
Yrityksissä on käytössä kaksi päähinnoittelumenetelmää, jotka ovat kustannusperusteinen hinnoittelu ja markkina- tai tavoitelähtöinen hinnoittelu.
Valtion virastojen liiketoiminnan luonteinen toiminta
Valtion maksuperustelain mukaan esimerkiksi seuraavien suoritteiden tulisi pääsääntöisesti olla maksullisia: tavarat, jotka valtion viranomainen on tuottanut; palvelut, jotka on tuotettu tilauksesta tai muusta toimeksiannosta; päätökset, jotka on tehty hakemuksesta.
Julkisoikeudellisesta suoritteesta perittävän maksun tulee vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuneita kokonaiskustannuksia eli palvelun käyttäjältä tulee periä sen omakustannusarvo.
Markkinasuoritteet hinnoitellaan liiketaloudellisin perustein.
Liiketaloudelliset periaatteet tarkoittavat sitä, että toiminnan tuotoilla tulee kattaa vähintään toiminnan kustannukset ja toimintaan sijoitetun pääoman tuottovaatimus. Liiketaloudellinen periaate ei tarkoita yksiselitteistä voiton maksimointia.
Liiketoiminnan johtaminen kunnissa
Liikelaitos on kuntien liiketoiminnan organisointimuoto, jossa valtuusto on antanut liikelaitostetulle yksikölle muita kunnan toimintayksiköitä itsenäisemmän aseman kunnan talousarviossa.
Perinteisiä kunnan liiketoimintoja ovat vesi- ja jätevesihuolto, energiahuolto, satamat ja jätehuoltolaitokset.
9. Talouden johtamisjärjestelmä esimiehen tukena
Talouden johtamisjärjestelmän kokonaisuus
Johtamisjärjestelmä ohjaa organisaation johtamista.
Hyvin toimiva johtamisjärjestelmä varmistaa organisaation perustehtävien tuloksellisen hoitamisen ja strategiaa tukevan toiminnan.
Mitä talousasioita johtoryhmä johtaa
Johtoryhmä on johtamisfoorumi, jossa käsitellään ja johdetaan organisaation taloutta kokonaisuutena.
Johtoryhmä kollegiaalisena foorumina vastaa yhdessä organisaation kokonaistalouden suunnittelusta, ohjausksesta, seurannasta, arvioinnista, valvonnasta ja kehittämisestä.
Säännöt ja ohjeet varmistavat talouden johtamisen laadun
Valtion virastojen taloudenpito on tarkkaan säännelty ja ohjeistettu, sillä yhteisiä varoja voidaan käyttää vain määrättyihin tarkoituksiin ja varojen käyttäjillä on oltava tähän valtuutus.
Valtion virastot eivät noudata kirjanpitolakia, vaan laki ja asetusta valtion talousarviosta (käytetään myös nimiä budjettilaki ja -asetus). Nämä säätelevät kattavasti sekä talouden suunnittelua että seurantaa.
Kunnat ovat itsehallinnollisia yksiköitä, jotka vastaavat oman taloutensa hallinnasta ja johtamisesta.
Esimiestyön kannalta keskeisintä on tuntea kunnan hallintosääntöön ja toimialakohtaisiin johtosääntöihin kirjattu vallan ja vastuun jako talouden johtamiseen liittyvissä asioissa.
Mitä esimiehen on hyvä tietää kirjanpidosta ja tilinpäätöksestä
Esimiehet käyttävät työssään sisäisen laskennan tuottamia raportteja, jotka usein on jalostettu kirjanpidon raakatiedoista.
Kirjanpito tarkoittaa organisaation lakisääteistä ulkoista laskentaa. Ulkoinen laskenta tarkoittaa sitä, että sen tulokset palvelevat ensisijaisesti ulkoisten sidosryhmien tarpeita.
Kuntien ulkoinen laskenta on yritysmäistä liikekirjanpitoa. Kunnat ja kuntayhtymät ovat kirjanpitovelvollisia kuntalain nojalla ja ne noudattavat kirjanpitolakia soveltuvin osin.
Erilläänpitotehtävä
toteutuu juoksevassa kirjanpidossa tilikausien myötä. Kukin organisaatio vastaa kirjanpitovelvollisena omista tuloistaan, menoistaan, varoistaan ja veloistaan sekä pitää niistä kirjaa erillään muista organisaatioista ja talousyksiköistä.
Hyväksikäyttötehtävä
tarkoittaa sitä, että kirjanpidon tietoja hyödynnetään paitsi organisaation sisällä, myös informoitaessa ulkoisia tahoja organisaation taloudellisesta tilanteesta. Kirjanpitoon kertynyttä tietoa siirretään esimerkiksi tilastoviranomaisille.
Tuloksenlaskentatehtävä
on kirjanpidon perinteinen tehtävä. Tuloksenlaskennan rinnalla yhtä tärkeänä on pidettävä myös tasetarkastelua, koska taseeseen liittyvät erät (esim. omaisuus ja velat sekä niihin sisältyvät mahdolliset riskit) ovat vähintäänkin yhtä tärkeitä kuin yksittäisen tilikauden tulos.
Tasejatkuvuus
tarkoittaa sitä, että juokseva kirjanpito aloitetaan tilinavauksesta, avaavasta taseesta ja se päättyy tilinpäätökseen. Tulos lasketaan tilikaudelta, tase sen sijaan kertoo talousyksikön taloudellisen tilanteen tietyllä hetkellä, tilinpäätösajankohtana, joka kunnissa ja valtioilla on vuoden viimeinen päivä 31.12.
Johdonmukaisuus menettelytavoissa
tilikaudesta toiseen tarkoittaa, että tiedon tuottamiseen ja esittämiseen liittyvät ongelmat ratkaistaan mahdollisimman yhtenäisellä tavalla tilikaudesta toiseen eikä kerran valittua menettelytapaa ilman perusteltua syytä vaihdeta.
Varovaisuusperiaate
tarkoittaa sitä, että kulut on kirjattava riittävän suurina ja tulouttamisessa on noudatettava riittävää pidättyvyyttä.
Suoriteperusteisuus
tarkoittaa sitä, että menon kirjaamisperusteena on tuotannontekijän vastaanottaminen ja tulon kirjaamisperusteena on suoritteen luovuttaminen. Tämä tarkoittaa sitä, että esimerkiksi ostopalveluna hankittu palvelusuorite tai työsuoritus kirjataan menona sen vuoden tuloslaskelmaan, jolloin palvelu on vastaanotettu, vaikka sitä koskeva lasku saataisiin ja maksettaisiin vasta seuraavan vuoden puolella.
Esimies talouden johtajana
Varsinainen valta ja vastuu rahasta on budjetti- ja tulosvastuun kautta substanssista vastaavilla linjajohtajilla ja -esimiehillä.
Asioita ei pidä jättää vain taloushallinnon ammattilaisten pohdittavaksi, koska heidän asiantuntemuksensa ei ulotu syvällisesti palvelutoiminnan johtamiseen.
Osallistu aktiivisesti oman organisaatiosi strategiaprosessiin ja tuo esiin omia näkemyksiäsi tulevaisuudesta.
Kerro omalle henkilöstöllesi organisaation strategisista linjauksista ja siitä, miten ne näkyvät lyhyemmän aikavälin toiminnan ja talouden suunnittelussa sekä tiimi- tai henkilökohtaisessa tavoiteasetannassa.
Muista taloussuunnittelua tehdessäsi toiminnan ja talouden yhteys - taloutta ei voi suunnitella irrallaan toiminnan suunnittelusta.
Selvitä vastuullasi olevan toiminnan kustannusrakenne ja pohdi erityisesti kiinteiden ja muuttuvien kustannusten suhdetta sekä vaikutettavissa ja ei-vaikutettavissa olevia kustannuksia.
Selvitä vastuullasi olevaan toimintaan liittyvät investointitarpeet sekä pohdi tässä yhteydessä myös vaihtoehtoja investoinnille.