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LA RESPONSABILITA' DELLA PA - Coggle Diagram
LA RESPONSABILITA' DELLA PA
profili generali
dal punto di vista storico esito di un evoluzione
inizialmente vigeva il principio dell'immunità del sovrano
the King can do no wrong
a fine XIX secolo MANTELLINI rilevava a suo avviso una duplice incompatibilità della responsabilità dello stato
con il carattere etico dello stato
esigenza di tutelare gli interessi pubblici a fronte del sacrificio patito dai privati
si ammetteva la possibilità che a rispondere fosse il funzionario
con l'affermarsi dello stato di diritto si ha l'erosine dell'immunità pubblica dello stato
periodo precostituzionale: la PA è responsabile nei confronti di terzi per quanto attiene ai cd. atti di gestione
su tale piano l'amministrazione opera su un piano di sostanziale parità con gli altri soggetti privati
non per atto di imperio
punto di arrivo è l'art. 240 TFUE
secondo comma in materia di responsabilità extracontrattuale
Unione deve risarcire i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti conformementie ai principi generali comuni ai diritti degli stati membri
in base ai diritti nazionali la PA risponde per i danni arrecati a terzi
due modelli
modello Gran Bretagna: responsabilità personale del dipendente pubblico nei confronti dei terzi danneggiati
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modello tedesco: Responsabilità Oggettiva indiretta dell'apparato come datore di lavoro del dipendente che ha posto in essere l'atto illecito (art. 2049 c.c.)
tra responsabilità dell'amministrazione e dei funzionari esige di un bilanciamento
rifondere i privati dei danni subiti
scoraggiare i comportamenti illeciti dei dipendenti pubblici
evitare di esasperare la funzione deterrente
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art. 28 Cost
tale è il fondamento della responsabilità della pubblica amministrazione in Italia
I funzionari e i dipendenti dello stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali, civili e amministrativi degli atti compiuti in violazione di diritti; in tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici
il richiamo alle leggi civili
contrattuale
extracontrattuale
precontrattuale
in primo piano la responsabilità del dipendente
la responsabilità della Pa pare avere carattere sussidiario
e parallelo
sorge esclusivamente a condizione che sussista una responsabilità personale del dipendente
perchè?
il privato leso dovrà prima agire nei confronti del dipendente pubblico
qualora il dipdendente pubblico non abbia un patrimonio capiente
si può agire contro l'apparato
inizialmente si doveva prevedere un sistema di responsabilità per la violazione di diritti
gli emendamenti in assemblea costituente snaturano tale principio
secondo la giurisprudenza la disposizione costituzionale doveva essere interpretato nel senso di riconoscere i modelli di responsabilità della PA riconosciuti nei decenni precedenti
in primo piano amministrazione che risponde immediatamente e direttamente per i fatti illeciti dei dipendenti
prima della costituzione tale responsabilità era
diretta
e sorgeva sulla base del cd.
rapporto organico
tra l'agente e l'amministrazione di competenza
in via principale risponde l'amministrazione
si può valere in via di regresso nei confronti del dipendente
solo per alcune particolari categorie di dipendenti la legge aveva escluso la responsabilità dell'apparato
si ammisero notevoli limiti all'operare del diritto civile alla responsabilità della PA
limiti alla responsabilità del gestore di servizi pubblici
poste in caso di smarrimento o manomissione di raccomandate
restore del servizio telefonico in caso di interruzione del servizio
la giurisprudenza dichiarò dapprima incompatibili alcune disposizioni in materia nella loro applicazione alla pa
art. 2050 c.c. attività pericolosa
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controllo da parte del giudice
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a lungo esclusa l'applicazione ai beni demaniali dell'art. 2051 in materia di responsabilità da cose
l'art. 1337 non veniva ritenuto riferibile ai contratti della PA
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successivamente la stessa giurisprudenza ha esteso l'operatività del diritto comune
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la responsabilità civile da comportamento illecito
responsabilità della pa e dei suoi agenti per l'esercizio di condotte non ricollegabili a
attività provvedimentale
esercizio di un potere
triplice piano di analisi
rapporto dannegiato-dipendente pubblico che ha commesso l'illecito
rapporto tra il danneggiato e la relative PA
rapporto interno tra amministrazione e dipendente
responsabillità del funzionario e dell'amminsitrazione
diretta
solidale
il danneggiato può scegliere se agire nei confronti
del dipdente
dell'amministrazione
l'amministrazione che abbia risarcito il danno potrà agire in regresso nei confronti del dipendente ex art. 22 tu impiegati civili secondo i principi della responsabilità amministrativa
di entrambi
art. 22 TU impiegati civili dello stato d.p.R. 3/1957
l'impiego che cagioni ad altri un danno ingiusto è personalmente obbligato a risarcirlo
si può intentare parallelamente l'azione nei confronti della PA
solitamente data la maggiore solvibilità dell'amministrazione
salvo che sussistano nei confronti del dipendente particolari ragioni di acrimonia
la
responsabilità della PA è più ampia di quella del dipendente pubblico
dipendente: limitazione ai soli casi di dolo o colpa grave (art. 23 testo unico)
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in relazione agli elementi strutturali dell'illecito civile
illecito causato da meri comportamenti
es. danno che consegue ad un incidente stradale nel quale è coinvolto un mezzo militare
scolaro non sorvegliato
insidia o trabocchetto della strada
si può pertanto realizzare
comportamenti e operazioni
omissione di comportamenti e operazioni resi obbligatori della legge o da un regolamento art. 23 TU
l'azione è esperibile previo atto formale di diffida art. 25 tu
condotta della PA contraria a buona fede nel corso
di un procedimento amministrativo
a valle dell'adozione di un provvedimento
es. ingenera l'aspettativa in un privato (rassicurazione informali) circa l'esito favorevole di un procedimento autorizzatorio
es. revoca di una autorizzazione illegittima che abbia ingenerato un aspettativa alla stabilità del bene della vita con esso acquisito
è ulteriormente richiesta la prova di un nesso di
occasionalità necessaria
tra l'attività del dipendente e l'attività illecita
la giurisprudenza ha chiarito che essa sussiste anche quando il dipendente abbia agito nell'esercizio
condotte
raffigurabili e prevedibili oggettivamente
secondo un criterio di normalità statistica
altri elementi controversi
colpa e discrezionalità
rapporto tra colpa e discrezionalità
in passato la giurisprudenza riteneva non esperibile il sindacato sulla colpa del funzionario giacche esso si sarebbe risolto in un sindacato sulla discrezionalità amministrativa
tale potere era escluso dalla legge n. 2278/1865
individuava l'ambito di giurisdizione del giudice ordinario
si è poi superata tale impostazione
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laddove ricorre
l'ingiustizia
inizialmente il danno ingiusto era solo ritenuto quello derivante da una violazione di un diritto soggettivo
successivamente
collegamento a interessi legittimi oppositori
responsabilità solidale dei membri di un atto collegiale art. 24
e operatività dell'art. 2046 in materia di incapacità naturale
rapporto organico che si spezza solo nell'ambito di situazioni nelle quali il dipendente agisce per mere
illecito causato dall'adozione di un provvedimento illegittimo
risarcibilità dell'interesse legittimo sent. 500/1999
provvedimento di esproprio
in caso di revoca se viziato
la revoca retroattiva
ripristina il soggetto nel suo diritto di proprietà
legittima il proprietario all'azione risarcitoria ex art. 2043 c.c.
revoca illegittima di una concessione amministrativa
quando sia attributiva di un diritto soggettivo al privato
instaurare due giudizi
tutela dell'interesse legittimo innanzi al giudice amministrativo
tutela del diritto soggettivo innanzi al giudice ordinario
si nega però la risarcibilità del diniego legittimo di un provvedimento favorevole
la risarcibilità del danno da interessi legittimi
sent. 500/1999
la giurisprudenza ha fatto proprie
indicazioni dottrinali
diritto europeo che ai fini della risarcibilità non distingue tra diritto soggettivo e interesse legittimo art. 240 TFUE
nuova interpretazione della nozione di danno ingiusto
art. 2043 non è norma secondaria
quindi non meccanismo di attribuzione della responsabilità
norma primaria: riparazione di eventuali danni
è sufficiente la lesione di un interesse giuridicamente rilevante
nel caso dell'interesse legittimo pretensivo
lesione dell'interesse al particolare bene della vita cui l'interesse legittimo in questione si rivolge
diniego del provvedimento favorevole richiesto sia nel caso di ritardo ingiustificato nella sua adozione
occorre valutare,
secondo un giudizio prognostico
se il privato non fosse titolare di una mera aspettativa circa l'esito positivo del procedimento ma
titolare di una situazione giuridica che
secondo un giudizio di
normalità ed esperienza
avrebbe condotto all'esito positivo del procedimento
quindi il giudizio prognostico ha ad oggetto
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nel caso dell'interesse legittimo oppositivo
in re ipsa
a prescindere dalla qualificazione di quest'ultimo come diritto soggettivo o interesse legittimo
azione risarcitoria relativa
può essere proposta assieme all'azione di annullamento (giurisprudenza amministrativa pre codice del processo)
in modo autonomo
art. 30 cpa
danno da ritardo materia esclusiva del giudice amminsitrativo ex art. 130 cpa
la cd. perdita di chance
il risarcimento è commisurato alla perdita di chances
all'infuori dei casi di certezza circa le conseguenze dell'attribuzione del bene della vita
la valutazione della chance
non richiede una qualificazione in termini di percentuali
deve essere in ogni caso giustiificata
risultano quindi escluse
chances del tutto accidentali
di rilievo del tutto infimo
colpa
il giudice deve valutare l'illegittimità
non basta quindi l'esame dell'illegittimità ma se l'esercizio della funzione sia avvenuta nei limiti della
imparzialità
correttezza
buona amministrazione
si sono estese le presunzioni semplici di cui agli arti. 2727 e 2729
esse sono rimesse al prudente apprezzamento del giudice
si pone il problema dell'opus probandi
il danneggiato può allegare l'illegittimità quale indice presuntivo della colpa
e che l'errore sia inescusabile
l'amministrazione per liberarsi da responsabilità deve ammettere che l'errore sia
scusabile
novità assoluta della situazione
formulazione incerta della norma applicata
contrasti giuripsrudenziali in ordine all'interpretazione
comportamento scorretto del danneggiato
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non scusabile secondo un criterio di diligenza
la colpa non va riferita all'agente funzionario ma all'apparato nel suo complesso
cattiva organizzazione
personale
mezzi
risorse
la natura extracontrattuale della responsabilità
la giurisprudenza amministrativa riconduce il danno da violazione di interessi legittimi a.la responsabilità extracontrattuale
in dottrina e in giurisprudenza sono stati adottati degli schemi che si riconducono allo schema della responsabilità contrattuale o precontrattuale
il privato danneggiato non può essere paragonato al chiunque aquiliano
è un soggetto qualificato nei confronti del quale la condotta deve essere ispirata a correttezza e buona fede
la considerazione della responsabilità da provvedimento illegitimito come contrattuale
assoggettamento alla relativa disciplina
questo si giustifica in ragione della maggiore autonomia della giurisdizione amministrativa cui è devoluta la competenza art. 7, co 4 cpa
il sindacato della cassazione sulle sentenze del consiglio di stato è limitato alle questioni di giurisdizione
sviluppi divergenti in materia di responsabilità tra giurisprudenza amministrativa e ordinaria
la giurisprudenza amministrativa ritiene risarcibili i soli danni prevedibili
ulteriore eesempio
danno da ritardo
ritardo nell'adozione di un provvedimento oltre il termine previsto
art. 2 bis l. 241
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precontrattuale e contrattuale
si ammette l'operatività degli arti. 1218 ss agli acta iure gestionis
le norme sulla liquidazione delle somme ai creditori dello stato nella legge contabile prevaleva sul codice civile
le norme hanno un carattere organizzativo
lo stato pertanto non è considerabile un debitore comune ai sensi del diritto delle obbligazioni
anche l'art. 1337
comportamento della PA all'interno del procedimento amministrativo
l'affidamento ingenerato può essere fonte di responsabilità
annullamento in autotutela
diritto all'integrità del patrimonio
lesione dell'affidamento a che tale bene della vita sia preservato
responsabilità nel diritto europeo
due profili
responsabilità degli organi per il comportamento dei funzionari
art, 340 TFUE
responsabilità contrattuale e rinvia alla legge nazionale applicabile al contratto in causa
co. 4 responsabilità personale disciplinata dalle disposizioni dello stato giuridico dei dipendenti
profili processuali
art. 268 competenza in materia della Corte di Giustizia
tribunale conosce delle cause risarcitorie
I presupposti della responsabilità delle istituzioni sono tre
esistenza di un danno
nesso causale
contra jus
la violazione deve avere carattere grave e manifesto
condizione difficile da provare in settori connotati da ampia discrezionalità
questo elemento può essere ricavato da alcuni indici
grado di chiarezza e precisione della norma violata
carattere incondizionate o involontario della trasgressione o del danno
scusabili di un errore di diritto
accertamento dell'inadempimento contestato da una pronuncia
danno deve essere concreto
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secondo comma: extracontrattuale, unione deve risarcire, fondamento della responsabilità degli stati membri
sentenza Francovich
il meccanismo di risarcibilità è inerente al sistema del trattato punto 35
deriverebbe dall'obbligo derivante dall'art. 4 co. 3 TUE di attuazione degli atti comunitari
si pongono pertanto tre condizioni
la direttiva attribuisce diritti a favore dei singoli
il contenuto dei diritti può essere identificato sulla base della direttiva
nesso di causalità tra la violazione dell'obbligo a carico dello stato e il danno
le violazioni sono tali anche quando siano violazioni del diritto europeo da parte del legislatore nazionale
la responsabilità può però sorgere anche in relazione ad un atto amministrativo
responsabilità degli Stati per violazione del diritto EU
responsabilità erariale
detta altrimenti responsabilità amministrativa
viene accertata dalla corte dei conti
trova fondamento nel testo unico degli impiegati civili dello stato art. 18
violazioni delle regole attinenti al servizio
le condotte sono in via generale atipiche
il legislatore provvede a tipizzarne alcune
si connota quindi come una sottospecie del rapporto di lavoro tra datore lavoratrore di cui all'art. 2104 c.c.
rispondono anche
dirigenti di enti pubblici economici
soggetti esterni all'amministrazione legati da un rapporto di servizio
società pubbliche no tranne risposta dei ministeri
spcoietà in house in ragione della loro assimlabilità all'amminisrazione
rispondono di responsabilità amministrativa
principi recepiti dal testo unico sulle società partecipate