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行政革新與政府再造 - Coggle Diagram

- - - - 市場競爭
        
        引進市場機制，組織進行重組，加強競爭。強調資源的節約利用，以提升組織本身的競爭力。
      - 顧客導向
        
        品質好壞由顧客來決定。強調顧客授能，亦即重視顧客的選擇權。
      - 解除管制
        
        刪減法規，簡化程序。賦予公經理人在人事、財務方面最大自主性。
      - 結果導向
        
        強調產出和具體成果的達成，而非程序的遵守。充分授能公經理人，並課以完全之責任。
      - 充分授能
        
        行政組織將內部重要決策權逐級下降，使公經理人、下級單位或第一線工作人員具有充分自主性。
      - 重視管理實務
        
        採取理性途經解決問題，強調策略管理之運用。發展績效指標，以利績效衡量與評估。引進企業精神來活化政府；創新求變，承擔風險。
    - - 主要哲學基礎係來自新古典經濟學，包括三大理論：
        
        代理人理論
        
        說明理性自立的代理人與委託人之間的關係
        
        交易成本理論
        
        說明交易雙方為求公平性的結果在討價還價過程之中所產生的交易成本
        
        公共選擇理論
        
        強調市場示是好的，官僚是壞的
      - 其中以公共選擇理論最為重要，重點整理如下：
        
        對人性基本假定
        
        基於經濟學的基本假定，認為人是一個理性、自私、追求效用極大化的行動者，而此亦為新公共管理論述的基礎。
        
        代表人物及其主張
        
        公共選擇學派之代表人物包括，布坎南（Buchanan）、歐斯壯（Ostrom）與黨斯（Downs）。
        
        集大成者為歐斯壯，代表著作為於1973年所著《美國公共行政的知識危機》。
    - - 揉合了市場理論、試圖修正官僚體質弊病的行政論述，可以三項核心概念涵蓋：
        
        顧客導向
        
        以市場取向為起點，強調將人民視為消費者，標榜以顧客導向作為政府行動的方針。
        
        企業型政府
        
        認為政府的成敗與民選首長、政務官，以及行政人員是否具有企業家精神息息相關，意謂大膽創新、追求變革、前瞻的視野、以及接受挑戰應成為公經理人（Public Mannager）的特質，此種企業家精神的政府稱為「企業型政府」（entrepreneurial government）。
        
        公共組織內部市場化
        
        相信市場的運作較官僚體制更為有效率，因此將市場化的競爭概念注入公共組織中，論者謂之「組織內部市場化」。
    - - 代表學者
        
        （NPA）新公共行政學派；（NPM）新公共管理學派
      - 基本精神
        
        （NPA）新左派；（NPM）新右派
      - 理論架構
        
        （NPA）以新公共行政與黑堡宣言為基礎；
        （NPM）以公共選擇理論、市場經濟理論及傳統行政效率為架構
      - 主要面向
        
        （NPA）公民導向；（NPM）顧客導向
      - 主要前提
        
        （NPA））以公共利益的擴增為前提；（NPM）以公共利益的擴增為前提
      - 專業服務之提供
        
        （NPA）官僚體制（信任官僚）；（NPM）市場機制（質疑官僚）
      - 研究途徑
        
        （NPA）政治途徑；（NPM）管理途徑
      - 核心價值
        
        （NPA）回應性、代表性、責任性；（NPM）經濟、效率、效能
      - 重要課題
        
        （NPA）公共性、公共利益，民主行政，行政中立與行政倫理，行政責任；
        （NPM）民營化，政府再造/企業型政府，策略管理/績效管理，全面品質管理
    - - 等同或近似NPM之概念的名稱：以市場為基礎的公共行政、新右派、新治理、企業型政府、後官僚典範、管理主義、新泰勒主義。
      - 係指相對於傳統以機械觀點為為正心的公共組織管理策略（如泰勒科學管理）。在基本觀念方面，新公共管理是屬於「新右派」。，強調：(1)認為市場優於官僚；(2)解除管制；(3)結果導向；(4)顧客導向；(5)創新冒險。
  - - - 強調公共利益的重要性及文官應有的角色
        
        認為公共利益制約了各種利益衝突的解決原則，猶如司法體系的程序正義一樣，具重要性。因此，亦從程序的觀點界定公共利益為決策時的心智習慣：
        
        從長期性觀點來考量決策後果利弊得失。
        
        宏觀全局地考量相關團體與個人的不同需求，並儘可能蒐集有關知識與資訊，以免決策偏頗。
        
        強調從多元觀點與多元立場的角度衡量決策的結果。
        
        文官在民主治理過程中，應扮演五種角色：
        
        人民受託者的角色
        
        賢明的少數
        
        執行與捍衛憲法的角色
        
        平衡者的角色
        
        輔助者與教育者
        
        NPA對行政人員的主張
        
        NPA學者巴頓(Barton)，認為行政人員的角色可歸納為以下五種：
        
        社會公平促進者
        
        非單一性行政人(前瞻性政策者、危機管理者、利益協調者、最適領導者)
        
        機關變遷催生者
        
        倡議性行政人
        
        代表性行政人
      - 尊重市場機制，反對小而美的政府
        
        公共行政與企業管理不同，反對以企業為師的風潮，認為：
        
        私部門所面對的是消費者與供應商，較偏向自利的追求，而公部門面對的是市民與利益團體，須面對「公共利益」的檢驗。
        
        公共行政乃是結合管理能力與政治技巧的科學與藝術，在私部門成功的管理者未必能在公部門成功的管理，這是因為公私部門問性質差異頗大。
        
        企業經理人追求市場與利潤，而文官則在治理過程中競逐正當性、資源與轄區(即權限範圍)。
        
        資本主義與市場機制的結合是很自然的的歷史過程，但市場絕對不是萬能的，政府必須介入，因此反對主張小而美的政府。
      - 文官集團的代表性及其專業權威
        
        角色正當性皆來自憲法與法律，但文官具有專業的權威。其專業的權威來源無非是文官集團長期在執行公共政策過程中累積經驗與教訓的專業知識，對於提供特定的社會功能或解決特定社會問題至為重要。
        
        常任文官在民主治理過程中的代表性並不比民選首長和民意機關來的缺乏，因為文官集團的組成份子在結構上也反映了社會各階層、年齡、族群、政黨認同、教育、性別等變項的分布情形。
      - 方法論上強調規範價值與理論的建構
        
        認同新公共行政學派，強調社會公平正義的責任，只有文官集團比較能承受這一使命。在多元政治的競爭環境，弱勢族群根本是受到忽視的一群，政府一旦被經由選舉所產生的政客控制，往往成為不平等統治的幫兇。因此一昧強調行政中立，只會助長中上階層壓迫弱勢族群，故常任文官須積極主動扮演倡議者角色，維持社會公平正義。
        
        強調民主行政的規範理論，因1950年代社會科學盛行行為主義或邏輯經驗論，對於社會問題提不出規範上的價值理論，因而特別呼籲「後行為主義」或「後實證主義」，關注現實相干的規範理論的建構。
    - - 行政組織基本上應具有專業能力，提供特定社會功能，以達成公共利益的制度寶庫
      - 公共行政應可成為憲政秩序下政府治理過程的正當參與者
      - 行政人員應可成為具有自我意識的公共利益受託者
      - 公共行政的權威實繫於政府治理過程中能夠涵蓋不同的利益。藉以促進公共利益的實現。
    - - 核心價值乃為官僚體制辯護、反對小而美的政府，並強調公共行政在民主的治理過程中具有相當的重要性，且具有規範性的理論特色。因此，又稱為基於制度（憲政體制）的明諾布魯克會議觀點。
      - 黑堡宣言產生時代背景的因素：
        
        為了對美國1980年代以來盛行的貶損公共官僚之風，提出反制。
        
        為因應後工業社會、後現代文化特質及全球化趨勢，萬斯萊認為應給予公共行政新的定位。
        
        針對新公共行政的主張缺乏實用性，無法在行政實務當中獲得實踐而提出反思。
      - 1983年，萬斯來（Wamsley）為首的五位美國學者，共同發表一篇名為《公共行政與治理過程：轉變政治對話》的文章，旨在發揚並修正新公共行政主張，此一宣言即為「黑堡宣言」。
      - 美國60年代社會瀰漫反官僚、反權威、反政府的風尚，加上80年代政黨輪替，政治人物經常以批判文官爭取選票，並以意識形態或政黨的忠誠度作為專業能力的判準，對民主治理傷害莫此為甚。
    - - 均強調行政人員應負起「專業責任」。
      - 均強調「公共利益」重要性。
      - 均彰顯行政人員是「主權受託者」的理念角色，須秉持專業知識的良知，善用職權與裁量，以高尚的情操則善固執，追求政府治理體系過程中公共利益最大化，爭取弱勢族群的公道正義，實踐「守護型行政」的真義。
      - 均強調「規範價值與理論」之建構。
      - 均強調「社會公正」與反對價值中立（邏輯實證）。
  - - - 此會議的論文與評論皆收錄於《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》一書中。根據馬瑞尼（Marini）看法，新公共行政特徵如下：
        
        適應動盪不安的環境
        
        為有效處理公共事務與解決公共問題，必須修正傳統不重視環境、僅重視靜態穩定的組織設計等方法。
        
        因此，如何重新調整組織型態與設計心的工作程序，使之能調和、適應動盪環境，是行政運作的關鍵。
        
        面對社會與日俱增的複雜性與互賴性，未來環境動盪不安是可預期的挑戰。亟求變遷乃新公共行政主要特徵之一。
        
        發展新的組織形式
        
        面對動盪不安環境，傳統官僚制度無法迎合時代需求，以受益者為導向的組織將成為未來組織的另一風貌。
        
        科哈特（Kirkhart）提出「協和式
        模式」（consociated model）的組織型態，並認為其特徵如下：
        
        社會關係是以高度的獨立自主和相互依賴為特徵
        
        顧客需求得以在組織中表達
        
        以不同的次級（專案）計畫來處理相同的基本問題
        
        組織講究短暫僱用，非終身職
        
        所有組織均植基於時間的急迫性，解決特定問題需在特定時間限制下為之
        
        以電腦來保存文獻記錄
        
        多元的權威結構
        
        專業角色處注重技術技能外，更要避免形成額外社會階層
        
        專案團隊是基本工作單元
        
        採用後邏輯實證論（Post Positivism）
        
        傅瑞德里格森（Frederickson）認為，新公共行政既非反實證，亦非反科學主義，而係主張應用其科學與分析的技術，以助於分析、實驗和評估各種政策和執行方式，因此其稱之為「第二代的行為主義」。
        
        第二代行為主義 VS 第一代行為主義
        
        較少「一般」，較多「公共」
        
        較少「描述」，較具「規約」
        
        較少「制度取向」，教具「受益者影響導向」
        
        較少「中立」，教具「規範」
        
        以往實證論主張「價值中立」（Value free）是種危險的誤導，是偏頗的亦是脫離實際的，忽略了行政理論建構必須注意政治與道德本質。「社會正義」應是學術研究直接面對的主要價值。
        
        過去的行政研究信守實證論的看法，使其侷限在資料的蒐集與統計分析的經驗性論建構上，未能正視價值在研究過程中的影響。
        
        建立受益者導向的組織
        
        未來組織發展應重視受益者的導向與需求。
        
        根據傅德里克森，新公共行政的基本要旨，除了傳統公共行政所重視的經濟與效率，還包括如何增進社會的公平與正義。
        
        多元主義的政府運作，許多政策作為均在支持既已建置的穩定結構和社會有權有勢的利益團體，對少數族群加以排除和歧視，將成為社會動亂與政府公信力降低的主要來源。
        
        建立具社會政治的受益者導向之行政，是刻不容緩的工作，行政人員應比過去更強調受益者忠誠。
        
        邁向相關的（入世的）公共行政
        
        今日的公共行政學應勤於規範的反思並正視問題。行政的教學與研究若趨向於以過去問題為基礎，則會為侷限行政視野、政治領導與學術研究的活力，且將對行政研究者、實務者與公共行政未來發展之間的關聯性產生徬徨無依的作用。
        
        馬瑞尼指出應致力研究下列三大問題：
        
        研究動盪時代的相關問題，如分權、組織退化及參與觀念等等，與我們日常生活相關問題。
        
        研究社會面對的相關問題，如行政區域之比較、組織單元設計異同比較。
        
        研究行政實務者的相關問題，如設計計畫預算制度（PPBS）如何分權化和具有參與管理精神，以成為變遷機制。
    - - 1988年，召開「第二次明諾布魯克會議」，可發現新公共行政和傳統公共行政有所不同，全鍾燮（Jun）對兩者加以比較：
        
        兩者之基本假定：
        
        （傳統）被動性的問題解決、改變與學習；（新）前瞻性的問題解決、改變與學習
        
        （傳統）事實與價值的中立；（新）事實與價值的批判與檢討
        
        （傳統）廣泛、理性的規劃；（新）參與性的社會規劃
        
        （傳統）強調特殊利益團體的影響；（新）強調多元性及參與性民主
        
        （傳統）集權與控制；（新）分權與參與
        
        （傳統）著重專家在政策分析中的角色；（新）著重市民在解決社區問題的參與
        
        （傳統）效率與生產力；（新）問題解決的有效性
        
        （傳統）垂直性的協調與權威關係；（新）水平性的合作與人際互動網絡
        
        （傳統）行政中立；（新）倫理責任
        
        （傳統）資訊累積；（新）資訊分享與相互交流
        
        （傳統）政治行政二分；（新）政治行政的交互關係
        
        傳統公共行政活動只限於組織內部管理，忽略了公共行政的「公共性」，亦不重視成員潛能的擴充；新公共行政則可視為變化萬端的行政，當其面對不確定的未來時，各式型態的變化將於焉展開。
    - - 隨著時代環境變遷，公共行政面臨挑戰，使學者無法置身事外，必須改變過去與社會疏離的象牙塔心態，正視紛至踏來的種種問題。瓦爾多（Waldo）認為公共行政正處於一個「革命的時代」（In a time of revolution）。
      - 在瓦爾多發起贊助之下，召集許多年輕公共行政學者於紐約雪城大學的明諾布魯克會議中心召開會議，檢討公共行政問題，以及未來發展方向，故又稱之為「明諾布魯克觀點」（The Minnobrook Perspective）。
      - 其與傳統公共行政之研究重點不同，故自稱所提倡者為「新公共行政」（New Public Administrative，NPA）。