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行政學組織理論 - Coggle Diagram

- - - - 貝里遜與史坦奈的看法
        
        一門學科有資格被稱為行為科學必須具備：
        
        以研究人類行為為對象
        
        採用科學的方法來研究（實證）
      - 賽蒙的看法
        
        賽蒙（Simon）是行為科學之行政學的健將，與美國芝加哥大學開行為科學先河的大師馬瑞安（Merriam）均為該校著名教授。賽蒙認為行為科學的意義，特別就行政學觀點來討論的看法如下：
        
        區分事實因素與價值因素，並以此來區分政策與行政歐。
        
        行政學與各社會科學及自然科學相同，皆是以事實問題為對象的實證研究。
        
        傳統行政學研究不夠科學，雖試圖建立「行政原則」（Administrative Principles），但只不過是一些「行政諺語」（Administrative Proverb）罷了。
      - 美國芝加哥大學一些教授在1949年從事一項名為「個人行為與人群關係」的研究計畫，他們將這項計畫名稱簡稱為「行為科學」。
      - 綜合各家，可界定為
        
        以實證方法來進行研究的學問
        
        是建立在社會科學中，能夠共通使用的「共通法則」
        
        是高度綜合性的科學
        
        運用某些自然科學的研究方法來研究社會現象與事實的科學
        
        以科學方法來研究人類行為問題的科學
    - - 以實證方法（Empirical Method）為主要研究方法，以法國社會學家孔德（Comte）1852年出版《實證哲學》一書為代表，認為神學、玄學追求絕對知識是毫無意義的，只有科學追求實然而不問究竟才是有意義的。1922年在史里克（Schlick）領導之下演變成「是邏輯實證論」，亦開創維也納學派。除實證方法外，尚有行為的研究方法、社會的研究方法及心理的研究方法等取向。
      - 邏輯實證論應具備兩條件：
        
        必須是有邏輯的一慣性，不能有相互矛盾的邏輯結構
        
        必須具有經驗的可證性，命題的意義、標準與可證實性原則是統一的
    - - 試圖建立社會通則
        
        其並非專為行政學而發展，乃是一種非常廣泛的社會科學研究，故也有人稱之為「新社會科學」。與心理學與社會學結合，進行「人群關係」的實驗研究，將焦點放在工人的態度與行為（個體層次），以及管理的理性程度。特別強調事實真象的研究，從「人的行為」中去尋求共同原則。
      - 以自然科學的研究方法，對人類行為的客觀觀察分析
        
        行為科學（Behavioral Science），強調事實真象的研究，從「人的行為」中去尋求共同原則。1930年代開始在美國興起，乃是應用文化人類學、心理學、社會學及其他有關學科的知識和自然科學的研究方法（實證），對人類行為作有系統的客觀觀察分析，而求得有關人的行為法則。
  - - - 代表人物
      - 主要理念
    - - 研究背景
        
        胡桑實驗（Hawthorne）原是美國國家科學院所屬之國家委員會於1924~1927年在西方電器公司設於伊利諾州芝加哥附近的胡桑工廠，為研究照明設備對產量關係的研究計畫。
        
        胡實驗前後有兩次：第一次於1924~1927年，偏重照明設備與產量的關係之研究，第二次於1927~1932年，由哈佛大學教授梅堯（Mayo）、羅次列斯柏格（Roethilsberger）、懷德海（Whitehead）等人從事一連串有關工廠環境、工作條件與效率之關係、團體行為、工人態度、工作士氣等之實驗，屬於研究組織中人的行為的實證研究，因此開創了「人群關係」（Human Relations）學派
      - 研究階段過程
        
        繼電器裝配試驗-發現人格尊重
        
        研究結果發現，工人態度和情緒改變（人格尊重）才是增加產量的主因，後人稱此為「胡桑效應」。研究發現，改變工人態度的原因有四：（1）受到尊重；（2）提高榮譽；（3）感覺被重視；（4）具有團體意識。
        
        面談計畫-發現參與情緒之發洩
        
        於1928~1931年進行，由公司重要人物與員工進行面談，並分析其提高產量的原因，由工人發表意見，主管只是傾聽並接納。因分別式面談可減少員工不滿情緒，並滿足部屬的參與感，也可作為長官管理參考。此為發現参與情緒之發洩使產量提升之結論。
        
        小團體的研究實驗-發現小團體約束力
        
        1932年進行「接線板工作室實驗」，發現成員有系統的偷懶現象，並發現小團體對成員行為有四種約束力作用。（1）不應生產太多，否則你是馬屁精（2）不應生產太少，否則你是滑頭鬼（3）不應說不利於成員的話，否則你是告密者（4）不應與大家保持距離，否則你是孤獨者。
        
        綜上所述，胡桑試驗的效果告訴我們人格尊重、參與情緒發洩、小團體約束力、社會平衡等四項原理。
      - 後人群關係學派的興起
        
        惟胡桑試驗仍然是植基於科學管理的哲學思維，非人本心理的研究取向，因此被人群關係學派譏笑為「母牛社會學（Cow Sociology）」。
        
        後人群關係學派，或稱為組織人文主義，依據史考特（Scott）所提出「組織的人文主義」的信念，其內容如下：
        
        人類有追求完美的天性
        
        組織的利益即為個人利益，因此組織的利益不應由管理者獨享
        
        人性尊嚴平等
        
        組織中的決策階層與考核階層的權力應來自員工的同意
        
        組織的變革應為「凝聚共識」後的結果
      - 對管理的啟示
        
        以非經濟誘因激勵員工
        
        專業化未必是效率的
        
        生產力深受社會因素和心理因素影響
        
        抗拒管理階層非個人單打獨鬥
- - - - 工業革命發生工廠管理上之問題及社會問題，如勞資糾紛、產品控制、市場競爭等，因而有科學管理的產生。爾後政府基於行政效率之追求，將之引進、應用於政府之行政管理或公共行政之知識，因而產生行政革新。
      - 傳統組織理論大都圍繞在把組織當成機器來看待，這種意象的組織，一方面不太重視與外在環境的互動，另一方面講究內部精心設計。認為各個部門應該專業分工，並期有統合的機制將各個分化的部分加以調和。在「既分工又整合」的結合下達成組織目標。
      - 係以「科學管理」為理論基礎，其產生係因14、15世紀歐洲文藝復興及啟蒙、理性主義的思想發生轉變，由於演繹法被歸納法所取代，使近代科學誕生，並導致18世紀的工業革命。
    - - 科學管理學說的核心
        
        「動作與時間之研究」乃科學管理學說之核心。其所討論的因素有四:人類生理的能量、生理活動的速度、生理活動的持久性和成本，這四者之間相互關係如下:
        
        速度
        
        生產活動之速度不宜過快或過慢，須以科學的測量方法測量出有關人員工作活動之資料，規劃標準的動作時間。
        
        持久性
        
        人員執行工作的持久性，應配合基本動作單位，以期延長操作工作之時間，而員工持久性之測量須從人體各部分構造之活動機能開始。
        
        能量
        
        人體生理活動能量有其限度，超出限度則失去作用，故必須發展「人與機器模式」，以增加生產效率，實現組織目標。此即所謂「活動的經濟原則」。
        
        成本
        
        科學管理學派對於動作與時間的研究，關心兩顧問題:(1)時間的成本；(2)金錢的成本。
      - 科學管理的五大原則:
        
        系統化
        
        所謂系統，即一種自然而準確且有條而不紊的工作程序和方法。機關處理公務當求有系統，無論公文處理、財務行政、檔案管理，都要訂定井然有序的工作程序或系統。
        
        計畫化
        
        所謂計畫，即指有準備、有打算、有遠見而言，事前周密的審度，詳為設計，知而後行，謀定後動。
        
        效率化
        
        即以最經濟的手段獲致最大的效果。
        
        協調化
        
        即要一個工作機關的各個構成部分和人員相互間都有密切的分工合作，且協同一致、異事同工，建立為完整統一的有機單位，脈息相通、休戚相關。
        
        標準化
        
        即是處理一切事務均依據一定標準或事實，客觀冷靜、就事論事、實事求是，且須以準確方法、數字或圖表表現出客觀事實。標準化乃是效率化的前提，而效率化是標準化的結果。
      - 科學管理的意涵
        
        所謂「科學管理」係指以科學方法執行管理工作，使其有計畫、有條理，而達成「減消耗、增效能」之目的。
  - - - 費堯(Fayol)的學說【法國科學管理之父、現代管理理論之父】
        
        提倡以改進中層主管管理方法為主，其主要著作為1915年出版<<一般管理與工業管理>>。將管理工作分為五種，以及提出管理十四項原則。
        
        管理五要素
        
        C 領導(To Command)
        
        C 協調(To Coordinate)
        
        O 組織(To organize)
        
        C 監控(To Control)
        
        P 計畫(To plan)
        
        十四點管理原則
        
        分工；權責；紀律；命令統一；目標統一；個人或團體的利益不能大於組織利益；理想員工報酬；中央集權；層級節制；人事相適；公平；員工認其安定；自動自發；團隊精神。
      - 古立克與尤偉克(Gulick & Urwick)的學說
        
        二人於1937年所著<<行政科學論文吉>>，歸納了當時公共行政的內容與精神，提出了行政管理原則【POSDCORB】
        
        S人事作業(Staffing)
        
        D指揮(Directing)
        
        O組織(Organizing)
        
        CO協調(Coordinating)
        
        P規劃(Planning)
        
        R報告(Reporting)
        
        B預算(Budgeting)
        
        理論的限制
        
        組織行為學派論者對古立克與尤偉克所提的行政行為極為不滿，主要批判有:
        
        組織原則僅是現象描述，而非真正組織的行為，因此概念模糊。
        
        未深入了解原則之間的關係，原則之間也會產生互相矛盾。
        
        嚴重忽略人的主體性。
        
        對環境因素未予以適應，屬於封閉的觀念。
      - 又稱【程序學派】，是以組織的中上層的工作者為研究中心，因為此派著重組織之管理，所以被成為行政管理學派，並以費堯(Fayol)、古立克與尤偉克(Gulick & Urwick)為代表。
    - - 代表學者為傅麗德(Follett)，是美國第一位就組織中有關人的問題有系統研究的學者，糾正了過去「命令服從」的觀念，強調應是「職能合作」的精神。主要論點如下:
        
        人員意見的衝突與調和
        
        團體中人員意見衝突是必然現象，應該重視並加以整合而變成真正的團體意見，以及一項能使雙方滿足的方法，而不使用妥協或支配。
        
        對權威的新看法
        
        情勢法則
        
        權威(Authority)運用要去掉人事作用，純粹根據情勢需要來運用權威，非因命令才有行動，這就是其著名的「情勢法則」(Law of the Situation)。
        
        最後權威
        
        最後權威非掌握在最高職位之人，而個人在其工作範圍都有其特殊職責，在這個工作範圍內有最後權威，所以組織真正權力乃是這許多小權力的綜合。
        
        額外價值論(Plus Value)【附加價值】
        
        他認為團體生活能對人產生一種強烈感情，影響到團體分子的每一個行動，因此團體具有一種額外價值的生命，這生命才是社會上人類行動之真正基礎。
        
        協調的原則
        
        認為協調為管理的核心，而協調的原則為:
        
        直接交涉
        
        應由與業務直接相關的人員直接接觸協調。
        
        早期交涉
        
        協調在開始階段即應做好，如此才能獲得大家認同與支持，組織目標才能完成。
        
        互惠原則
        
        應使所有各方彼此間相互調整自己，以適用別人的一種活動。
        
        連續原則
        
        協調乃是一種持續進行的活動。
    - - 泰勒學說
        
        1859年<論件計酬制>、1903年<工廠管理>、1911年<<科學管理原則>>，提出四項主張:
        
        以科學方法甄選工人，然後加以訓練，以代替以往由工人自己選擇工作及自己訓練自己的方式。
        
        應誠心與工人合作符合科學的原理，俾使工作能做得符合科學的原理。
        
        個人工作應發展一套科學，以代替原有的經驗法則。
        
        對於任何工作，管理階層與工人有相等的分工和責任。
      - 在公共組織的應用
        
        科學管理原則
        
        以科學方法甄選，依據心理、生理的特質予以錄用，以達最佳人選的目標。
        
        工人應受到科學的激勵方法，採取「論件計酬」方式，以提高生產力，並研訂獎懲制度以處理工人不符績效問題。
        
        管理階層應了解工人所擁有的傳統知識，並設計工作完成方法，且依照動作與時間研究，精確找出最佳方法。
        
        工作應重新劃分，將工作流程與程序重新設計，因此有助以「效率工程觀」為中心的管理科學的理論發展。
        
        科學管理在公共組織之應用
        
        泰勒未提出將其科學管理運用在公共組織上，是由其同僚寇克(Cooks)所提出。
        
        觀點如下
        
        發展科學的工作程序或藝術
        
        激勵員工(不主張以經濟誘因作為激勵的唯一途徑，提倡以參與管理、溝通、訓練等方式來激勵行政人員的工作士氣。)
        
        任用一流人才(寇克認為一流人才是促進組織效率的關鍵，政府也是一樣，此即所謂的「功績制」。)
        
        科學管理理論的假設
        
        泰勒主張管理者應以科學態度研究組織的工作，發展不受政治干涉的方法，以克服資源和浪費的衝突，此係屬於管理技術的革命。
        
        其基本假設有三:
        
        個人與組織間關係的假定應予以明確化(專業分工)
        
        主張如此才能有益組織任務的達成，此一明確化包括平等分工以及明確界定勞工與管理階層的責任。透過科學化訓練，導引較不適任工作者去了解工作性質，並發現適合自身的優劣所在。
        
        植基於知識在組織中的角色假定
        
        對於知識的性質採取認識論的客觀主義，主張知識須能夠被考驗與證明，能公開於世且接受批評與比較，從而得以探求「最佳方法」。
        
        人應假定為理性人
        
        主張人類為經濟的動物，對財務的誘因會有直接的回應行為，也會規避責任，會因不良的工作團體而產生增強作用。【X理論】
        
        科學管理應用於公共組織的限制
        
        泰勒認為科學管理應用在公共組織的限制有:
        
        強調專業分工，使人員作業單純，形成單一向度的人，但最後卻導致工人無法獲得成就感。
        
        所謂自我利益，泰勒界定為經濟利益，忽視人類尚有精神報酬，顯有物化之嫌。
        
        工人負責接受指令去完成工作，可能造成「奴化現象」或「專業霸權」。
        
        唯一最佳方法不無問題，如賽蒙(Simon)曾言「有限理性」的批判。
        
        顯有目標錯置的嫌疑。組織應為人所用，而非人去遷就組織。
        
        科學管理本質是理性模式，而公共組織無法排除政治本質與公共性，因此理性模式之適用有其受限。
      - 泰勒生平
        
        泰勒(Taylor)中途輟學而至工廠當工人，由於科學方法管理工作，所以成就非凡並受器重，不久升到總工程師。由於出身為工人，因此研究重點偏向改善基層工作者之工作方法或技術為主，被尊稱為【科學管理之父】。
        
        兩件成名的事情:
        
        1911年「水城罷工案」，發表演說並提出精闢見解，闡明何謂科學管理，特別強調科學管理精義包含於工作人員的一項完全的心理革命。
        
        1901年白蘭第律師為「東方費率案」作證。他引用泰勒的理論，反對鐵路方面增加運費，認為工資雖然增加，但可採用有效管理方法來降低成本。
      - 代表人物
        
        泰勒(Taylor)【科學管理之父、時間研究之父】
        
        甘特(Gantt)【甘特圖】甘特圖是一種以圖表控制工作進度之方法，可用以呈現工作流程與完成日期。
        
        吉爾布萊絲(Gilbreth)【動作研究之父】
    - - 理論哲學基礎
        
        提倡者
        
        韋伯(Weber)為代表。是德國經濟學家、政治學家、社會學家、宗教家，其學說也對建構現代官僚科層體制具有重要影響，被譽為「組織理論之父」。
        
        官僚體制發展的前緣，可以溯至腓特烈大帝軍事組織的建構以及普魯士的科層官僚體制。
        
        韋伯對西方文明的系络性理解一理性化的發展方向
        
        西方文明的系络性理解一理性化的發展方向
        
        在宗教上，基督新教的改革;在經濟上，資本主義的萌芽;在社會上，封建制度的解體，新興城市和市民階級興起;在政治上，法理型支配的確立並取得優勢。這些分殊領域的發展趨勢看似各不相同，事實上卻朝一共同方向進行，那便是理性化的發展方向。
        
        資產權貴價值觀的旗手一
        邁向自由主義的推手
        
        在理性化的趨勢之下，帶動行政理性化的發展也是理性官僚制度的發展。依據韋伯的觀點，理性化、理智化是可以用來「解除世界的魔咒」(中古時期);理性官僚發展於此，比瑟姆(Beatham)將韋伯形容為「資產權貴價值觀的旗手」，亦即將社會推向「自由主義」的理想。同時，馬克斯(Marx)所主張的無產階级專政只是一個夢想，實施社會議將導致一資本主義為主的社會成為更官僚的國家。
      - 社會權威的三個類型
        
        韋伯的官僚體制是建構在合法權威的基礎上，成為科層體制的典範，他認為權威最為簡單的定義是「正當性的權力」。並且韋伯認為可區分為三種類型，分別立基於不同的標準，進而建立起他人的順從。
        
        領袖魅力型權威（Charisma Domination）
        
        又稱神魅權威或魅力權威。對「救世主」性格的崇拜，對個人英雄氣質效忠，或稱〔服從我，因為我能改善人民的生活。〕
        
        合法—理性型權威（Legal Domination）
        
        又稱為法定理性的權威奠基在一系列非個人取向的法規，確信法令規章必須合於法律。屬於法理型的支配，或稱〔服從我，因為我是法定的長官。〕
        
        傳統型權威（Traditional Domination）
        
        傳統權威來自於對傳統歷史文化的信仰，這是一位種世襲的權威，非憑個人的努力或才能而取得權威，而是靠繼承的力量。一般人民很自然地服從他們的權威，認為這是理所當然的事。〔服從我，因為我以前均是這樣。〕
      - 韋伯建構的理念型組織的特徵
        
        韋伯著《經濟與社會》，說明官僚制度特徵
        
        官僚型模特徵
        
        依法律程序運作的原則
        
        受到權威層級節制的原則
        
        著重公務管理的形式化、書面文件
        
        專業化管理訓練
        
        加強行政機關發展能力
        
        依循普遍的及一致性的原則
        
        結構上的特點
        
        建立專業化的職位權限、任務
        
        建立層級節制的指揮系統
        
        建立文官永業化的保障制度
        
        建立永業化的官僚結構
        
        官僚制度是個大型的組織
        
        程序上的特徵
        
        對事不對人，或去人性化的特質
        
        充滿形式主義的作風
        
        接受規則拘束的行為
        
        要求遵守高度的紀律化
        
        理念型的官僚體質的特徵
        
        專業分工
        
        專業分工和技術訓練
        
        層級節制
        
        層級節制的組織體系
        
        明確職責
        
        固定和明確的職掌，依法行使職權
        
        非人情化
        
        非人情化關係（對事不對人）
        
        永業化
        
        非依規定不得免職，任期保障
        
        人事制度
        
        薪資給付，依地位和年資，透過績效管理審核。
        
        韋伯所建構的理念型組織（Ideal Type Organization），係以功能上的聯結為關係。並以理性專業、效率為指標。所謂「理念型」係根基於研究者的價值關聯而構成的，它與研究者的主觀條件，如個人價值信念觀點和學科背景密切相關，是理念型的概念建構，與真正的實本質特性是有差距的。
      - 對韋伯的官僚型模之評價
        
        韋伯官僚體制的理由（優點）
        
        韋伯認為，機關組織如具有上述特性，可達到高度理性化的標準，也必然是有效率的，乃是一種理想型的組織型態，其理由如下：
        
        依據層級節制的原則，上下之間關係可達到指揮運如、命令貫徹，使機關成為一個完整統一的有機體。
        
        由於法令完備、工作方法及人員的權責皆有明確規定，所以不會發生各自為政或事權不清。
        
        機關辦事對事不對人可以破除情面、消除營私舞弊。
        
        人員之選用皆依專長及能力決定，可使工作效率提高，並使機關之業務達到高度專業化。
        
        良好待遇及工作保障，可使工作人員之工作績效提高。
        
        韋伯官僚體制的限制（缺點）
        
        葛德納（Gouldner）
        〔官僚怠工〕
        
        墨頓（Merton）
        〔目標錯置〕
        
        邊尼斯（Bennis）
        〔官僚制度的實際世界〕
        
        豪伊（Hoy）和米奇（Miskel）
        對官僚體制之正功能與負功能
        
        韋伯的自我批判
        （鐵的牢籠 Iron Cage）
  - - - 發展最佳方法來從事組織的生產，以防止資源的浪費和衝突，且最佳方法須採用「經驗科學分析」，透過系統化的、科學的研究加以發現。
      - 專業化分工合作，以提高生產量並降低成本。
      - 組織設計以達成生產和經濟的目標為主，強調成本效益分析的方法及動作時間研究。
      - 人員與組織按理性經濟原則進行。(泰勒，論件計酬)
    - - 重視組織靜態面，忽視組織動態面。(只關心機關組織的結構應如何分工，如何建立層級節制體制，如何制定完備法令規章及工作標準)
      - 視組織為「封閉系統」。(事實上任何組織都不可能離世而獨立，不但會受到外在環境左右，也會影響外在環境，所以是一個開放系統。)
      - 強調機械效率觀念，抹煞人性尊嚴。
      - 對人類行為做不切實際的假設。(誤解人性是好逸惡勞的，殊不知人性尚有愛憎情仇等精神層面，因次對人類行為之假設不當。)
      - 個人有限觀察，經不起普遍的考驗。(傳統理論時期學者大多僅就本身服務的工廠及所受的專業知識為基礎來研究組織的問題，難免視野有限，且主觀太深。)
    - - 科學管理成功的運作前提
        
        環境相當穩定和具可預測性，足可確保生產的產品是合適者
        
        可以一再生產相同產品者
        
        有明確的任務要完成者
        
        精確性是主要關鍵(可預測、可計算)
        
        按照事先設計加以行動，以及「人文機器」可以聽期使喚者
      - 科學管理在公共組織的研究限制
        
        寇克曾提出，雖然將科學管理與公共組織作了優異的連結，並符合當代的民主思想，但科學管理本質是理性模式是不爭事實。公共組織無法排除其政治本質與公共性，理性模式適用仍有限制。
        
        因此，將面臨下列嚴重限制: