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El proceso administrativo., UNIVERSIDAD DEL SUR CLÍNICA PROCESAL DEL…

- - - - Concepto estricto: según el que se define la sucesión de las actuaciones para producir actos declarativos y ejecutivos.
      - Concepto amplio: por el que se engloba al conjunto de normas y principios para la prescripción en la forma de elaboración del acto, donde se toman los requisitos de validez y eficacia, distintos modos de revisión, de ejecución y que incluye garantías tanto generales como particulares de ese procedimiento.
- - - - Eficacia administrativa: los procedimientos ayudan al orden de las administraciones, ya que están organizados, prefijados y son eficaces.
        Defensa de los ciudadanos: los procedimientos permiten saber cuál es el estado de un asunto, qué trámite se debe realizar y cuándo se resolverá el asunto.
        Garantía de derechos fundamentales procedimentales: los procedimientos garantizan que se respeten trámites, como la publicidad, el derecho de defensa, la contradicción, el derecho a la práctica con los medios adecuados y pertinentes de defensa.
        
        La práctica de la administración actualmente demuestra la aparición de ineficiencias y duplicidades que han generado problemas e inseguridad jurídica. Para superarlas se necesita una reforma integral y estructural que ordene y clarifique la organización de las administraciones.
        Existen procedimientos administrativos comunes, que tienen una serie de actividades jurídicas definidas por las normativas de los distintos países, donde consta su realización, requisitos de validez y eficacia, modos de revisión y sus medios para ejecutarse.
        Junto a esos procedimientos, coexisten otros con reglas especiales aplicables a cada tipo de actividad administrativa dependiendo de la materia. Se trata de las disposiciones sectoriales o procedimientos especiales o sectoriales, para los que existen normativas especiales de ese sector que los regulan.
- - - - La instrucción es la fase del procedimiento dirigida a verificar los hechos que constituyen los presupuestos de la resolución, así como a la determinación de los intereses involucrados en el ejercicio del poder. La actividad de verificación se caracteriza por un grado de complejidad variable según la mayor o menor precisión con la cual el legislador haya determinado las situaciones de hecho que están en la base del quehacer público. Así cuando estas sean identificadas exactamente, la actividad de instrucción se limita a la verificación de la correspondencia entre la situación de hecho existente y la descrita a nivel normativo (por ejemplo, cuando la ley determina los presupuestos de hecho ante la presencia de los cuales puede ser otorgada una autorización administrativa, la administración no debe hacer otra cosa que verificar la efectiva subsistencia). Por el contrario, en el caso de que el legislador se haya limitado a indi car solamente el interés público a cuya realización esté destinado el proce dimiento administrativo, la instrucción se presenta con caracteres de mayor complejidad desde el momento en que corresponde a la administración eva luar si los elementos de hecho son idóneos para satisfacer tal interés. Como se ha dicho, la actividad de instrucción tiene por objeto también la “búsqueda del equilibrio” de los intereses particulares y públicos involu crados en el procedimiento: los primeros vienen adquiridos por iniciativa de la administración o de los sujetos titulares de los mismos intereses; los segundos, si pertenecen a otras administraciones, pueden ser determinados mediante solicitudes dirigidas a estas últimas, o a través de la convocación de una conferencia de servicios para el examen contextual de los diferentes intereses involucrados, o, en fin, con la participación directa al procedi miento de la administración titular del interés público en cuestión
    - - La conferencia de servicios es un modelo procedimental que puede ser utilizado en la fase de instrucción para efectuar el examen contextual de los diferentes intereses involucrados en el procedimiento. Ella se inserta en el ámbito de procedimientos de una cierta complejidad que involucren una pluralidad de sujetos públicos, y tiene la función de simplificar las fases sucesivas del procedimiento mediante la adquisición de un acuerdo preliminar de máxima que tenga en consideración las posiciones de varios interesados. Por ejemplo, la conferencia es utilizada en los procedimientos de autorización para la construcción de establecimientos de tratamiento de deshechos así como en aquellos encaminados a la expedición de concesión demanial marítima para la realización de estructuras dedicadas a la náutica, a la localización de las instalaciones de distribución de carburantes y a la construcción de obras de interés estatal no obstante lo dispuesto en los instrumentos urbanísticos La conferencia consiste en una reunión colegial en la cual los representantes de las administraciones participantes expresan sus propias determinaciones en relación con la propuesta de la administración de procedencia. Las determinaciones son recogidas en el informe conclusivo de la conferencia que sustituye los diversos actos requeridos por la ley (opiniones, autorizaciones, etcétera). El éxito de la conferencia, cuya convocación está en discrecionalidad de la administración de procedencia, no obliga a esta última, la cual puede separarse proporcionando una motivación en la resolución. El instrumento ahora brevemente descrito permite simplificar y acelerar el cumplimiento de la acción administrativa. Por lo tanto, esto se revela de notable utilidad no solamente para la adquisición de los intereses públicos involucrados, sino también en la fase de decisión. En efecto, ocurre que dicho modelo sea también utilizado para llegar a la adopción de la resolución, que resulta, por lo tanto, fruto de una codecisión. Sobre este punto se regresará dentro de poco cuando tratemos la fase decisoria.
    - - Una vez adquiridos los hechos y los intereses sobre los cuales la disposición final producirá efectos, la administración debe proceder a su evaluación, que, en particular en los casos más simples, viene realizada por la autoridad procedente en total autonomía. En cambio, en los casos más complejos es efectuada con base en los dictámenes emitidos por los órganos competentes; en essos casos se abre un subprocedimiento consultivo, que inicia con la solicitud de dictamen por parte del responsable del procedimiento. El dictamen será emitido de forma escrita. Los dictámenes son actos cuyo contenido es el éxito de la evaluación de una determinada situación de hecho o de un conjunto de intereses. Pueden ser de dos tipos: obligatorios y facultativos. Los primeros son aquellos cuya adquisición está prescrita por la ley o también por una fuente reglamentaria: por ejemplo, los dictámenes de los municipios y de las provincias en el procedimiento de emisión de la autorización ministerial para la construcción de centrales eléctricas, así como los del Consiglio superiore dei lavori pubblici en cuanto al procedimiento relativo a la autorización para construir en zonas sísmicas no obstante normas técnicas que disponen diversamente o en relación con los proyectos de obras públicas de competencia estatal En cambio, son facultativos los dictámenes que la administración tiene simplemente la facultad y no la obligación a solicitar. Por ejemplo, cabe traer a la memoria el dictamen del Consejo de Estado sobre la alienación de bienes inmuebles de la administración estatal. A su vez, los dictámenes obligatorios pueden ser vinculantes o no vinculantes para la autoridad que los requiera: los primeros no pueden ser desatendidos; en cuanto a los segundos, la administración requirente puede decidir no sujetarse a los mismos motivando adecuadamente las razones. Los dictámenes vinculantes son bastante raros. Un ejemplo está previsto en la ley 91/1992, que define como vinculante el dictamen del Consejo de Estado en el trámite de los procedimientos de denegatoria de la ciudadanía (artículo 8); un caso ulterior se encuentra con relación al dictamen del Ministro de Economía y Finanzas en el ámbito del procedimiento de concesión para la instalación de plantas de elaboración o de depósito de aceites minerales. El órgano consultivo está obligado a proporcionar el dictamen obliga torio dentro el plazo de cuarenta y cinco días desde la solicitud. En cambio, en el caso de dictamen facultativo, el órgano consultado debe proporcionar una comunicación a la administración requirente indicando el plazo dentro del cual el dictamen será emitido (artículo 16). Una vez transcurrido el plazo sin que el dictamen haya sido enviado, la administración puede proceder prescindiendo de la adquisición de ello. Sin embargo, el mecanismo de simplificación no se aplica ahí donde los destinatarios de la solicitud sean administración predispuestas a la tutela medioambiental, paisajística, territorial y de la salud de los ciudadanos.
- - - - La comunicación de los motivos que impiden la admisión de la instancia
        
        En cuanto a la participación procedimental, las nuevas normas dictadas por la ley n. 15 de 2005 han introducido el preaviso de rechazo (artículo 10 bis, ley 241) con base en el cual en los procedimientos a instancia de parte (por ejemplo, aquellos para la expedición de títulos edilicios o de autorizaciones al comercio o de concesiones de bienes) el responsable del procedimiento (o la autoridad competente) “antes de la formal adopción de una re solución negativa, comunica tempestivamente a los solicitantes los motivos que impiden la admisión de la instancia”. La norma ha reforzado la dialéctica procedimental en sentido colabora dor, de modo que se permita al particular, intervenir oportunamente, apenas conozca las razones que impiden la admisión de su instancia, presentando la administración eventuales situaciones (de hecho o de derecho) no ponderadas adecuadamente por la misma, para contradecir los factores que impiden la admisión de la instancia. La norma —según cuanto referido en el dictamen de la I Comisión Permanente de la Cámara de Diputados (Asuntos Constitucionales) sobre el diseño de ley 3890/05 de reforma de la ley 241— también tiene el objetivo ulterior de limitar el contencioso entre el ciudadano y la administración “mediante la previsión de un canal ulterior de comunicación entre las partes anterior a la resolución final”. Una vez que han sido recibidas las alegaciones del particular, la administración tiene plena discrecionalidad en su evaluación; sin embargo, en el caso que decida no admitirlas debe expresar las razones en la motivación de la resolución. Entonces, la nueva normativa ha introducido una extensión de la obligación de motivación, estableciendo que los presupuestos de hecho y las razones jurídicas (artículo 3, apartado 2) que constituyen el núcleo de la motivación deben referirse también a la no admisión de las observaciones presentadas por los destinatarios de la comunicación de los motivos que impiden la admisión a la instancia.
        
        Los límites a la participación
        
        Las disposiciones sobre la participación en el procedimiento, ahora examinadas, no se aplican a la actividad administrativa directa a la emanación de los actos normativos, administrativos generales, de planificación y de programación, así como a los procedimientos tributarios y a aquellos que tienen por objeto la tutela de la seguridad pública. Esto no significa que dichos procedimientos escapen a las reglas de participación y transparencia, sino solamente que el legislador ha entendido dejar a salvo, para ellos, la aplicación de las normas específicas de sector. La ley 241 dispone, además, algunas excepciones a las normas que garantizan la participación al procedimiento. En particular, en cuanto a la comunicación de inicio del procedimiento, esta se puede omitir cuando subsistan razones que deriven de particulares exigencias de celeridad del mismo procedimiento. Recaen en dichas hipótesis los denominados “procedimientos de urgencia” que la administración se encuentra obligada a activar para enfrentar situaciones que necesitan de una inmediata intervención, así como de aquellos secretos y, más en general, con carácter reservado.
        En lo anterior se ha subrayado cómo la participación en el procedimiento administrativo se sustancia también en la facultad de tomar visión de los actos: documentos, opiniones, informes internos, notas, etcétera. Se habla, al respecto, de acceso intraprocedimental. El derecho de acceso puede también ser ejercido cuando el procedimiento esté concluido (artículo 22). En dicho caso, se trata de acceso “eso procedimentale”: están legitimados a efectuarlo todos los sujetos, incluso los portadores de intereses públicos o difusos, que tengan un interés directo, concreto y actual, correspondiente a una situación jurídicamente tutelada y vinculada al documento que se pretende conocer. Por lo tanto, no es suficiente para legitimar el acceso el interés del particular a un control generalizado sobre la acción administrativa, sino que es necesaria la prueba de una situación jurídica tutelada y coligada al acto del cual que se pretende tomar visión. Todo esto está previsto por el artículo 24, apartado 3 (como modificado por la ley 15), que codifica una posición jurisprudencial consolidada. El derecho de acceso se ejerce con objeto a los documentos administrativos en mano a la administración, entendidos como cualquier representación gráfica, fotocinematográfica, electromagnética o de cualquier otra especie del contenido de actos —también internos o no relativos a un procedimiento específico—; puede extenderse también a aquellos actos que no sean precisamente administrativos, como los documentos formados por los particulares que asumen relevancia en el procedimiento: por ejemplo, los informes técnicos redactados por expertos y los dictámenes emitidos por los asesores jurídicos. En cuanto a esta última tipología de actos, la jurisprudencia confirma la accesibilidad si son referidos a un iter procedimental y coligados a la adopción de la resolución considerándoles, en cambio, cubiertos por el secreto profesional solamente si conciernen a tesis defensivas relativas a un contencioso
        
        La conclusión del procedimiento
        
        La fase decisoria
        
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        La adopción de la resolución y los plazos procedimentales
        
        El artículo 2 de la ley 241 establece que la administración tiene el deber de concluir el procedimiento mediante una resolución expresa. Esta es la regla general aplicable a todos los procedimientos administrativos, con las únicas excepciones previstas expresamente por el legislador. La mencionada disposición prevé, además, que el procedimiento debe concluirse dentro de un plazo que transcurre desde el inicio formalizado del procedimiento de oficio, o mejor dicho desde la admisión de la demanda en el caso de procedimiento a instancia de parte. El plazo, si no es indicado por las normativas específicas sectoriales, es establecido por cada una de las administraciones para cada topología de procedimiento. En el caso de que no se provea en tal sentido, el plazo es de noventa días. El incumplimiento de la obligación de pronunciarse en los plazos previstos —salvo cuanto se observará en el parágrafo sucesivo— puede configurar una hipótesis de delito por omisión de deberes oficiales, así como de responsabilidad administrativa (cuando la falta de conclusión del procedimiento sea debida a dolo o culpa grave del funcionario).
        
        El silencio de la administración
        
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- - - - Notificación y comunicación de la resolución
        
        Por regla, la eficacia de una resolución no está subordinada a la comunicación de la misma a los destinatarios. Sin embargo, existen excepciones. En efecto, algunos actos que limitan las facultades de los particulares o que constituyen obligaciones a los mismos, para poder convertirse en eficaces deben ser comunicados individualmente a los destinatarios (se habla de “atti recettizi”). En esos casos la comunicación personal es una condición necesaria para que el acto perfecto adquiera eficacia. En el caso de que no sea posible la comunicación personal, la administración provee con formas idóneas de publicidad. De dichos cumplimientos se ocupa el responsable del procedimiento. Algunas veces el acto es notificado al destinatario, y no simplemente comunicado. La notificación sigue la regla del Codice di procedura civile, y por lo tanto está sometida a un rígido formalismo, del cual, en cambio, prescinde la comunicación, que puede verificarse con cualquier medio idóneo (servicio postal, entrega a la mano, etcétera).
        
        Los controles
        
        En tal caso viene abierto un subprocedimiento, que consta de diversas fases: transmisión del acto al órgano de control; instrucción sobre el acto sometido a control; comunicación del acto de control. Los controles preventivos han sido poco a poco reducidos por el legislador italiano, ya sea en cuanto potencialmente capaz de sobrecargar la acción administrativa, ya sea porque discrepa con los principios de autonomía ya afirmados en la ley 15/3/1997, n. 59. En el pasado, en efecto, estaban previstos profundos controles a nivel estatal sobre los actos de las regiones y, a nivel regional, sobre los actos de los entes locales. Estas injerencias han sido posteriormente redimensionadas, en particular con la ley constitucional 18/10/2001, n. 3, la cual, entre otras cosas, ha derogado las disposiciones de la Constitución (artículos 124, 125 y 130), que preveían el control preventivo sobre los actos de las regiones y de los entes locales, y determinaban los órganos encargados de dicha actividad.
- - - - notificaciones, así como nombre de la persona o personas autorizadas para recibirlas, la petición que se formula, los hechos o razones que dan motivo a la petición, el órgano administrativo a que se dirigen y lugar y fecha de su emisión.
        
        El escrito deberá estar firmado por el interesado o su representante legal, a menos que no sepa o no pueda firmar, caso en el cual, se imprimirá su huella digital.
        El promovente deberá adjuntar a su escrito los documentos que acrediten su personalidad, así como los que en cada caso sean requeridos en los ordenamientos respectivos.