UNA LUNGA EVOLUZIONE: Prima della comparsa dello Stato di diritto, i cittadini non avevano strumenti di tutela contro gli atti della Pubblica amministrazione che ritenevano lesivi dei propri diritti, se non rivolgersi agli stessi uffici dell'amministrazione o direttamente al monarca. Nella pratica, ciò consisteva in una sostanziale immunità degli organi amministrativi, giustificata dall'interesse pubblico, considerato incompatibile con ogni forma di responsabilità. Per questo motivo, in Italia la responsabilità civile della Pubblica amministrazione è stata a lungo negata, con la sola eccezione dei danni causati nel compimento di atti riferibili agli istituti del diritto privato. Inoltre, le pronunce giudiziarie avevano identificato la responsabilità civile della PA come responsabilità indiretta, cioè causata dal rapporto di servizio delle persone fisiche preposte ai pubblici uffici. Sul finire del diciannovesimo secolo, si è fatta largo la teoria organica, ripresa successivamente durante la stesura della nostra Carta costituzionale, secondo la quale la Pubblica amministrazione è direttamente responsabile per i fatti illeciti dei propri dipendenti, in virtù del rapporto organico che rendeva l'azione del dipendente azione propria dell'ufficio da lui presieduto. A questa teoria si ispira l'articolo 28 della Costituzione, citato in precedenza.
In sostanza, la Pubblica amministrazione è civilmente responsabile per i danni riconducibili all'attività del proprio dipendente, ma solo in caso di com-dotta strumentalmente connessa con l'attività d'ufficio. Infatti l'amministrazione, avvalendosi dei funzionari per l'esercizio delle sue attività, tanto pubblicistiche che privatistiche, è il soggetto a cui riferire la responsabilità in caso di violazione dei diritti. La piena risarcibilità dei danni derivanti dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa trova conferma nella storica sentenza della Corte di Cassazione n. 500/1999, nella quale si afferma che gli interessi legittimi hanno pari dignità costituzionale rispetto ai diritti soggettivi, assicurando agli stessi una tutela giurisdizionale adeguata ed effettiva.