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PARTE 2 - concorso Diritto amministrativo, regionale e civile - Coggle…

- - - - Amministrazione indiretta o non statale comprendente gli altri enti pubblici diversi dallo Stato ai quali sono attribuite funzioni amministrative.
        
        Gli Enti Pubblici
        Può essere definito un centro di potere. La legge non definisce quasi mai un ente pubblico. Per individure gli enti pubblici occorrono degli indici sintomatici:
        
        la soggezione a controllo pubblico;
        
        la competenza di altro ente pubblico alla nomina di dirigenti o componenti del Consiglio d’Amministrazione;
        
        l’ingerenza, con poteri di direttiva o di ordine nell’attività dell’ente da parte di altro ente pubblico;
        
        il finanziamento dell’ente da parte di altro ente pubblico;
        
        la costituzione per iniziativa pubblica;
        
        la loro destinazione alla realizzazione di interessi di natura pubblicistica e lo svolgimento obbligatorio di attività a rilevanza collettiva;
        
        la dotazione di potestà pubblicistiche e la situazione di supremazia rispetto a soggetti privati.
        
        L'ente pubblico non può disporre della propria esistenza, modificando l’oggetto dell’attività o dismettendo la stessa.
        Gli enti pubblici possono distinguersi in:
        
        Enti pubblici istituzionali: in cui prevale l’elemento patrimoniale.
        
        Enti territoriali: Stato, Regioni, Province, Comuni, città metropolitane, comunità montane
        
        Enti non territoriali: tutti gli altri enti non compresi
        
        Enti nazionali ed enti locali: che operano su tutto il territorio nazionale ed enti che operano all’interno di un territorio circoscritto.
        
        Enti strumentali: che perseguono un fine esclusivo di un altro ente da cui ricevono ordini e direttive. (l’Istat, l’Inail o il CNR)
        
        Enti ausiliari: che integrano il lavoro di altri enti.
        
        Enti necessari: in base all’organizzazione dell’ordinamento.
        
        Enti pubblici economici: che operano nel campo della produzione e dello scambio di beni
        
        Gli enti pubblici possono essere caratterizzati:
        
        dall’autarchia, cioè, dispongono di potestà pubbliche, da esercitarsi nei confronti dei soggetti privati
        
        dell’autonomia, potere di autoregolamentarsi con regolamenti o statuti
        
        dell’autotutela, sono in grado di risolvere autonomamente i conflitti che scaturiscono; a sua volta l’autotutela può essere
        
        decisoria, con l’emanazione di una decisione amministrativa
        
        esecutiva, con l’attuazione delle decisioni amministrative già assunte
        
        Sono soggetti a controlli di varia natura (sugli atti, sugli organi, di gestione, interni ed esterni); possono essere soggetti al rispetto della normativa sul procedimento amministrativo e sono sempre soggetti alla disciplina relativa all’accesso agli atti;
        i beni demaniali e patrimoniali indisponibili non sono soggetti a esecuzione forzata e ad espropriazione per PU;non sono soggetti a fallimento e possono agire in condizioni di disfunzione.Sotto il profilo della capacità giuridica, gli enti pubblici sono titolari di poteri di imperio nei confronti dei cittadini.
      - Amministrazione diretta ,costituita dagli organi dello Stato. Essa comprende:
        
        L'organizzazione centrale: l’amministrazione statale, che fa capo al Governo, può essere strutturata a più livelli territoriali. Vi rientrano organi aventi funzione di amministrazione attiva, organi aventi compiti consultivi o di controllo sulle pubbliche risorse
        
        L’organizzazione locale o periferica: quando l’amministrazione statale è strutturata in più uffici che hanno sede locale e competenze territorialmente delimitate
        
        L'organizzazione indiretta realizza il decentramento attraverso:
        
        Enti Pubblici Istituzionali (es INPS) svolgenti funzioni di pubblico interesse.
        
        Enti Pubblici Territoriali (es Regioni, Province)dove il territorio è considerato loro elemento costitutivo. Tali soggetti agiscono utilizzando strumenti propri dell’autorità, in quanto godono di un potere imperativo e possono emanare atti autoritativi di natura istituzionale, organizzativa e nella gestione del rapporto con i privati.
        
        Il modello dei Ministeri
        Ciascun ministero è competente per un settore amministrativo spettante allo stato. A ciascun ministero corrisponde un vertice politico, il ministro, affiancato da dei sottosegretari o dei viceministri. Ognuno ha un insieme di uffici dotati di personale e mezzi propri, operanti in settori di intervento omogenei. 12 è il numero massimo dei ministeri e 60 la quota massima di ministri senza portafoglio, viceministri e sottosegretari.
        Spettano al ministro poteri di definizione e verifica degli obiettivi e dei programmi da attuare, ai dirigenti i poteri di gestione finanziaria, tecnica e amministrativa
        Esistono 2 differenti modelli organizzativi:
        
        in dipartimenti: gestiscono grandi aree di materie omogenee, ciascuno guidato dal relativo capo del dipartimento nominato con decreto del Presidente della Repubblica e sottoposto a conferma o revoca da parte di un eventuale nuovo governo. modello efficace nei ministeri caratterizzati da settori di amministrazione fortemente differenziati, seppur omogenei al loro interno
        
        modello a direzione generale, le singole direzioni generali sono a loro volta coordinate dal segretario generale del ministero (nominato con decreto del Presidente della Repubblica, e destinato a decadere a ogni nuovo governo, salvo conferma), che opera alle dirette dipendenze del ministro, con compiti di coordinamento e vigilanza sull’azione amministrativa. modello più idoneo per i ministeri di carattere più settoriale, seppure articolati in una pluralità di specializzazioni
    - - 3.Le Società In House: sono aziende pubbliche costituite in forma societaria, tipicamente società per azioni, il cui capitale è detenuto in toto o in parte, direttamente o indirettamente, da un ente pubblico che affida loro attività strumentali o di produzione.
        La costituzione di tali società rappresenta una delle modalità con cui un ente può organizzarsi per erogare servizi di gestione interna o servizi pubblici. Il procedimento di creazione può essere riassunto:
        
        creando un’articolazione della propria struttura organizzativa;
        
        affidando i servizi mediante procedura ad evidenza pubblica;
        
        stipulando l’atto costitutivo della società.
        
        L’ente esercita sulla società in house un “controllo analogo” a quello esercitato sui propri servizi.
        Si concretizza nella nomina degli organi della società e nel fatto che le decisioni più importanti della società sono assunte dall’ente, o almeno con esso condivise.
        La società in house svolge tutte o la maggior parte delle proprie attività in favore dell’ente. Deve considerarsi come uno dei servizi propri dell’amministrazione stessa. Il rapporto tra l’ente pubblico e la società in house è regolato dal contratto di servizio o convenzione o disciplinare, pluriennale, che rappresenta una delle forme con cui l’ente esercita il controllo analogo sulla società.
      - Gli Organismi di Diritto Pubblico: hanno come caratteri:
        
        istituito per soddisfare esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale;
        
        dotato di personalità giuridica;
        
        la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico oppure la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi oppure il cui organo d’amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico.
      - 2.Le Imprese Pubbliche: impresa il cui capitale o patrimonio è frutto di un conferimento derivante dallo Stato o da un ente pubblico. A seconda di come si configuri tale partecipazione, si possono avere:
        
        L’impresa-organo esercita un’attività imprenditoriale sotto lo stretto controllo e nel rispetto delle direttive dell’amministrazione di appartenenza (quest’ultima si fà carico delle conseguenze economiche della cattiva gestione dell’impresa-organo che non è soggetta al rischio di impresa). Tale tipologia di impresa pubblica ha autonomia contabile, finanziaria e di gestione, legittimazione di diritto sostanziale e processuale e propri dipendenti. La sua organizzazione e la sua attività sono rette dal diritto amministrativo.
        
        L’ente pubblico economico, oltre che di autonomia patrimoniale e di propri dipendenti è dotato anche di personalità giuridica, configurandosi come un ente separato rispetto all’apparato burocratico della Pubblica Amministrazione. La sua natura pubblica viene da taluni ricondotta al fatto che il suo capitale è di appartenenza pubblica, che la nomina degli organi spetta in tutto o in parte ai Ministeri competenti e che esso è sempre sottoposto al controllo della Corte dei conti. Non può fallire né può estinguersi per propria volontà e ha un seppur minimo potere di autotutela e autorganizzazione. Generalmente l’ente pubblico economico viene costituito per finalità operative o di gestione della partecipazione in altre imprese. La sua organizzazione è retta dal diritto amministrativo mentre la sua attività è retta prevalentemente dal diritto privato.
        
        La società per azioni a partecipazione pubblica è una società costituita nelle forme previste dal diritto privato ma controllata dalla pubblica amministrazione in forza della propria partecipazione totale o comunque rilevante al capitale sociale. E’ dotata di personalità giuridica. La sua organizzazione e la sua attività sono rette dal diritto privato.
  - - - Dagli elementi qui esaminati devono tenersi distinti i requisiti: si fa riferimento, con questa espressione,alle componenti che incidono sulla validità e sull’efficacia dell’atto e quindi si distinguono in:
        requisiti di legittimità, la cui mancanza comporta l’annullabilità dell’atto amministrativo requisiti di efficacia, necessari perché l’atto produca concretamente i suoi effetti. Dal punto di vista classificatorio in genere si distingue tra la categoria dei provvedimenti amministrativi ed una categoria residuale di atti che non ricade nella prima.
        L’atto amministrativo, in quanto prodotto dalla Pubblica Amministrazione per finalità di pubblico interesse è produttivo di effetti indipendentemente la volontà del soggetto
        In base alla loro efficacia gli atti amministrativi si distinguono in:
        
        atti costitutivi, che creano, modificano od estinguono un rapporto giuridico preesistente
        
        atti dichiarativi, che si limitano ad accertare una data situazione senza influirvi
        Nella generalità dei casi gli atti amministrativi hanno efficacia, e quindi operano, dal momento in cui sono posti in essere (fase decisoria).
      - 12- la patologia dell’atto
        patologia: quando vi è divergenza tra la fattispecie concreta posta dalla PA e il modello predeterminato in astratto dalla legge.
        La difformità dell’atto dal modello legislativo può essere diversamente grave, e può sostanziarsi o in una mera irregolarità oppure in una vera e propria invalidità
        Potremmo avere:
        
        atto amministrativo inopportuno: se è contrario al principio costituzionale della buona amministrazione, dovrà quindi attenersi a criteri di opportunità e di convenienza
        
        Atto amminstativo illegittimo: qunado contrario a norme giuridiche, in quanto risultano difformi da ciò che la legge stabilisce.
        Può essere viziato in modo più o meno grave, dando luogo a due categorie di invalidità degli atti amministrativi: gli atti nulli e gli atti annullabili. L’invalidità fa scattare la sanzione dell’inefficacia dell’atto stesso
        
        La nullità
        «È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi previsti dalla legge.» (comma 1); «Le questioni inerenti alla nullità dei provvedimenti amministrativi sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.» (comma 2).
        Avremo quindi diverse ipotesi:
        
        mancanza di uno degli elementi essenziali: sarà quindi nullo se
        
        manca il soggetto
        
        se l’atto adottato è da un’amministrazione diversa da quella titolare del potere.
        
        se è individuabile in via immediata l’oggetto, e dunque la determinatezza del contenuto, nonché la sua liceità.
        
        Anche la forma da luogo a nullità assoluta ma solo nelle ipotesi previste e disciplinate dalla legge.
        
        difetto assoluto di attribuzione: questa ipotesi evoca la cosiddetta carenza di potere in astratto, vale a dire l’ipotesi in cui l’Amministrazione assume di esercitare un potere che in realtà nessuna norma le attribuisce.
        
        Violazione o elusione del giudicato: la violazione del giudicato si ha quando la pubblica amministrazione, nel riesercitare il medesimo potere oggetto della sentenza di annullamento, viola prescrizioni puntuali contenute nella sentenza stessa.
        L’elusione si ha invece quando ricorrono tre condizioni:
        
        l’amministrazione esercita un potere diverso da quello oggetto della sentenza di annullamento;
        
        il risultato ottenuto con l’esercizio del diverso potere è identico a quello proprio del provvedimento annullato;
        
        il diverso potere viene esercitato in palese carenza dei presupposti di fatto previsti dalla legge per il suo esercizio. L’atto può essere impugnato con ricorso ordinario.
        
        In tutti gli altri casi previsti dalla legge: si fa qui riferimento a tutti gli altri casi in cui la legge espressamente prescrive la nullità dell’atto.
        
        L’annullabilità
        è “annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza ” nell’ambito dei provvedimenti vincolati (e solo in questi casi), se la violazione formale o procedimentale non incida sulla correttezza del contenuto sostanziale del provvedimento, è esclusa la sanzione caducatoria; con riferimento all’omissione della comunicazione dell’avvio del procedimento, si esclude l’annullamento se l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato. Ciò detto, possiamo ora soffermarci sulle figure introdotte dalla novella legislativa per specificarne contenuto e portata:
        
        Violazione di legge: indica il contrasto tra l’atto e i principi generali dell’ordinamento giuridico
        
        Eccesso di potere: quando si verifica il mancato perseguimento del fine cui l’esercizio del potere stesso deve tendere. viene individuato come vizio della funzione.
        
        Incompetenza: quando l’organo che adotta l’atto non è quello competente per grado, materia (valore) o per territorio. Ove l’atto venga adottato da autorità appartenente ad altro ordine di poteri o ad altro settore della PA, si verifica la fattispecie dell’incompetenza assoluta (e/o di difetto d’attribuzione) che determina la nullità dell’atto amministrativo. Ancora non si avrà incompetenza relativa ma inesistenza (o nullità assoluta) in caso di adozione di un provvedimento da parte di soggetto privo di competenze amministrative (c.d. acompetenza).
        Questi vizi non privano l’atto della sua efficacia; è necessario una tempestivo ricorso giudiziale e quindi che l’atto venga annullato dalla PA che lo ha adottato
        
        I vizi non invalidanti
        Ripetiamo che “Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.
        La ratio che sta dietro alla normativa non è quella di neutralizzare le illegittimità formali ma quella di fornire uno strumento al giudice di scrutinare la funzione amministrativa consentendogli, al verificarsi di determinati presupposti che acclarino la conformità sostanziale tra l’atto e la funzione, di non annullarlo.
        
        I rimedi e l’autotutela
        In via del tutto generale, un atto amministrativo affetto da vizi intrinseci può essere destinato:
        
        Alla conservazione, mediante l’adozione da parte della PA di un provvedimento che ne elimini i vizi .
        
        Alla sua eliminazione attaraverso una sentenza degli organi giurisdizionali competenti (Tar O Consiglio Di Stato), o una decisione della PA a seguito del ricorso. Si parla di “atti di ritiro” :sono quei provvedimenti amministrativi dal contenuto negativo, emanati in base ad un riesame dell’atto compiuto nell’esercizio dello stesso potere amministrativo esercitato con l’emanazione dell’atto al fine di eliminare l’atto viziato. Le caratteristiche degli atti di ritiro sono discrezionali, esecutori, formali; sono altresì provvedimenti recettizi; devono essere motivati obbligatoriamente; inoltre, sono soggetti alle regole sul silenzio rifiuto e sull’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento. Gli atti di ritiro sono stati suddivisi dalla dottrina in cinque tipi:
        
        L’annullamento d’ufficio: è il provvedimento amministrativo col quale viene ritirato, un atto amministrativo illegittimo, a causa della presenza di vizi di legittimità originari dell’atto (invalidità originaria). L’annullamento ha efficacia retroattiva pertanto vengono meno anche gli effetti dell’atto annullato in maniera però limitata, infatti è necessario che vi sia tutela per le posizioni giuridiche dei terzi in buona fede e potrebbe anche risultare impossibile eliminare tutti gli effetti dell’atto viziato. Esiste la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, se ci sono ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole
        
        La revoca: è un provvedimento amministrativo che costituisce espressione del potere di autotutela, con cui la P.A ritira con efficacia non retroattiva un atto inficiato da vizi di merito, sulla base di una nuova analisi delle ragioni di convenienza ed opportunità per le quali l’atto fu emanato. Può essere revocato da parte dell’organo che lo ha emanato o da un altro organo previsto dalla legge nel caso in cui sopravvengano motivi di pubblico interesse, di mutamento della situazione di fatto, oppure a seguito di una nuova valutazione dell’interesse pubblico (originario). Effetto principale della revoca è quello di determinare l’inidoneità del provvedimento (revocato) a produrre ulteriori effetti e l’obbligo di provvedere all’indennizzo degli eventuali pregiudizi causati a soggetti direttamente interessati. Le controversie di tale indennizzo sono devolute al Giudice Amministrativo. Esistono due tipi di revoca:
        
        l’autorevoca che viene posta in essere da l’autorità che ha emanato l’atto
        
        revoca gerarchica viene posta dall’autorità gerarchicamente superiore.
        la revoca ha efficacia ex nunc, quindi gli effetti dell’atto revocato cessano solo dal momento in cui la revoca diventa operativa, mentre restano in piedi gli effetti già prodotti prima dell’operatività della revoca.
        
        L’Abrogazione: atto di ritiro che si realizza per il sopravvenire di nuove circostanze di fatto che rendono l’atto non più rispondente all’interesse pubblico. Gli atti suscettibili di abrogazione sono gli stessi che possono essere revocati e gli effetti della abrogazione si producono ex nunc(non retroattivi).
        
        La pronuncia di decadenza: atto di ritiro, ex nunc (non retoroattivo) che la PA utilizza nei confronti di precedenti atti ampliativi delle facoltà dei privati, nelle seguenti ipotesi:
        
        inadempimento degli obblighi o degli oneri incombenti sui destinatari;
        
        mancato esercizio da parte dei medesimi delle facoltà derivanti dall’atto amministrativo;
        
        venir meno di requisiti di idoneità necessari sia per la costituzione che per la continuazione del rapporto
        
        Mero ritiro: atto dì ritiro che viene emanato nei confronti di atti non ancora efficaci. E’ necessario e sufficiente l’accertamento della illegittimità o della inopportunità dell’atto. L’atto amministrativo annullabile può essere (invece che ritirato), sanato con una successiva manifestazione di volontà da parte della PA
        Si differenziano al riguardo:
        
        la convalescenza, che tende direttamente ad eliminare il vizio che inficia l’atto; Rientrano nella categoria della convalescenza:
        la convalida: vengono eliminati i vizi di legittimità di un atto invalido precedentemente emanato dalla stessa autorità.
        la ratifica: viene eliminato il vizio di incompetenza relativa da parte dell’Autorità competente la quale si appropria di un atto emesso da autorità incompetente dello stesso ramo;
        la sanatoria: L’autorità provvede a sanare l’atto ex post, facendo verificare il presupposto o compiendo l’atto omesso (ove ciò risulti possibile).
        
        la conservazione che tende a rendere l’atto (nonostante l’invalidità) inattaccabile, da parte dei soggetti destinatari, con ricorso amministrativo o giurisdizionale. Al riguardo bisogna distinguere:
        consolidazione: causa epr cui l’atto si conserva perchè decorso il termine entro cui l’interessato avrebbe potuto impugnare l’atto invalido; trascorso tale termine l’atto non è più impugnabile;
        acquiescenza: causa di conservazione soggettiva dell’atto amministrativo, che dipende da una condotta con la quale il soggetto privato mostra di essere d’accordo con l’operato della PA. si preclude la possibilità di impugnare l’atto;
        conversione: consiste nel considerare un atto invalido come appartenente ad un altro tipo di atto valido di cui esso presenta i requisiti di forma e di sostanza;
        conferma: è una manifestazione di volontà per mezzo della quale l’autorità ribadisce una sua precedente determinazione, eventualmente ripetendone il contenuto.