ch.7：民營化
理論基礎
提高經濟自由度
提升事業經營效率
減輕公部門財政負擔
自由意識型態的強調
類型
避免政黨與企業掛勾
委託
替代
撤資
出售
無償移轉
清理結算
功能不足之替代
退離之替代
解制之替代
具體之措施
Savas 民營化策略
鼓勵市場與自願性組織提供
替代遞送系統的建立（特許權、抵用券...）
使用者付費
解除管制
契約外包
替代券
補助或減免
志工者
工作分擔
共同生產
特許權
解除管制
意涵
最早出現：Drucker《斷續的年代》
制度起源：1980年代，柴契爾
政府減少直接涉入生產、提供服務，轉而強化政策能力。
政府角色並未縮小。
空心國
政府業務委託
（契約外包）
意涵
政府與民間簽訂契約。
政府提供經費硬體，民間提供服務。
契約載明雙方權益義務關係及監督考核機制
又稱：業務外包、委外、契約外包、公辦民營
模式
機關內部業務委外
★不涉及對外公權力★
內部事務性工作：清潔、保全...
內部設施或資產委託民營：餐廳、福利社...
行政助手
（停車場收費、拖吊...）
公共設施服務委託民營
公辦民營
→ 政府將現有土地、建物、設施、設備委託民營
→ 受託者須自負盈虧並負保管責任
→ 委託機關不需親自提供服務，並可從中收取回饋
補助民間機構
行政檢查業務委外經營
（汽機車檢驗、商品檢驗...）
成功條件
健全的市場環境
公平的遊戲規則
持續的監督組織
精確的成本效益
高度的服務品質
評估相關影響
研擬應變措施
優點
增加組織彈性，降低成本
借重民間人才
落實服務對象受惠原則
選擇性增加
增加參與機會，整合資源網路
資訊透明化
運作健全化
示範效果
缺點
適用性的困境
缺乏政治責任
不穩定因素的干擾
管理困難
營利機構參與的弊端
克服困境
成立常設民營化專責機構
建立公營事業員工的危機意識
留意環境、股票等時機以便撤資
依個別公營事業公司的經營狀況採取適當的民營方式
政治社會化
促使輿論監督
現有法規
促進民間參與公共建設法
政府採購法
結論（？）
民營化非萬靈丹。
制度是成長不是移植的，政府須針對國情及環境推動，
切勿盲目跟隨潮流。
BOT
緣起
首次實施：1980，柴契爾
意涵
民營化的方式之一
Build-Operate-Transfer
興建-營運-移轉
由民間投資興建營運其中一部份或全部，
並由民間於一定期限內經營服務。
特許經營權屆滿時，
民間機構應將所有營運資產，有償無償概括移轉予主管機關
性質
財務負擔及風險由民間投資者承擔
緩和政府財政負擔，
政府可將有限資源分配到其他建設上
★財力來源為民間投資者★
民間投資的誘因為利潤+商機
原則
（成功條件）
該建設須有急迫性，政府來不及撥預算興建
必為重大公共政策建設
民間參與興建營運比政府更有效率
財務計畫可行
民間須自己籌集資金
優點
減輕政府財政負擔
政府可在有限時間及資源內，
同時推動多項需求迫切的建設計畫
民間管理技術可提升進行效率
缺點
★前提：需有足夠誘因吸引民間投資
財務計畫應對成本及未來營收之估計預測
具可信度且具備償債能力
若經營績效不佳，容易出現參與業者履約上的困難
（BOT成功個案極少的原因）
契約訂定往往過於模糊，政府擁有過高的解釋權，
造成業者投資意願降低
政府為加強監督，常壓縮簽約期限，
業者不願投資
存在太多未來不確定性
各階段的問題
一、規劃階段
二、建造階段
三、營運階段
四、移轉階段
規劃投標期：
投標規劃不完善、投標須知規定不明確
審標期過長
訂定契約期：
契約文義混淆、協商期過常延誤計畫進度、協商不成
流標
公務員經驗不足
規劃不完善
無法順利執行
主管機關土地徵收延誤
影響投資者建造成本，
進而向政府求償造成政府負擔
影響工程品質，
導致投資者違約或倒閉
投資者
設計錯誤或變更
資金周轉困難
成本估計錯誤
材料設備缺乏
施工技術缺失
政府應辦工程未能及時配合
民間投資者發生財務危機倒閉
營運收入不如預期
主管機關接收老舊設備，需耗費大量維修經費
投資者總收入未達投資效益
政府對BOT的適當作法
為吸引民間在高風險的情形下投資參與，
須有一定程度的誘因
明訂公務員不會因執行相關計畫
而承擔圖利廠商的法律責任
主管機管在推動民間參與重大公共建設前，
宜成立統籌之BOT指導小組，
透過標竿學習方式，由小組示範指導
BOT唯有在政府支持下才能順利進行
政府須准許BOT公司擁有特許權
搭配計畫提供協助
（帶動高鐵附近商圈）
BOT相關模式
民辦民營
公辦民營
公辦公營
BOT（Build-Operation-Transfer）
政府提供土地，由民間機構投資興建並營運。
投資期滿，該設施所有權移轉給政府。
BOO（Build-Operation-Own）
配合國家政策，民間機構自備土地及資金，興建營運，並擁有所有權。
沒有涉及產權移轉，不會將所有權交給政府。
ROT（Reconstruction-Operation-Transfer）
政府舊建築物，由政府委託民間向政府租賃，
予以擴建、整建、重建後並營運。
營運期滿，營運權歸還政府。
（台北華山藝文特區、松山菸廠）
OT（Operation-Transfer）
由政府投資新建完成，委託民間營運。
營運期間屆滿，營運權歸還政府。
（屏東海生館）
契約外包
最普遍的方式
政府民間簽訂契約，
政府提供經費或相關協助，
民間履行契約中的項目或提供服務
持有者藉由使用替代券，購買公家或民間提供的貨品或服務。
替代券由收取單位歸還政府，以換取費用。
（振興三倍券）
地方政府基於財政等理由而不願執行服務時，
中央必須以補助方式鼓勵民間團體來執行
薪資補助
資本補助
鼓勵民間雇用弱勢求職者
（雇用獎助措施）
鼓勵民間在經濟發展落後地區興建工廠，
以增加當地就業機會。
節省政府開銷
原由政府提供的服務，改由商業團體或志願組織提供
NPO、志工，與政府共同生產服務，提升社會服務品質
授予民間經營或提供特定公共服務，
而由廠商對所提供服務的民眾收取費用。
（電力提供、有線電視、急診服務...）
讓原本獨佔的事業開放，允許一般民營企業參與經營
公私協力
背景
公民參與的興起
私人藉由參與公共事務的過程中，除了積極培養公民資格外，
並可習得公民參與應有的知識與技巧
→ 藉由公民參與，政府可使民眾之意見充分表達
民營化的風潮
政府逐漸放棄過去在公共服務輸出上的獨佔，
將服務交由民間提供，進而促使民間與政府合作的機會
公共管理型態的改變
1990，各國政府在財政壓力下進行改革，
將民間企業的管理方式導入公部門，
甚至將民間力量導入公共服務的供給中
意涵
公部門與民間共同合作，
藉由民間的力量達成公務的執行
- 節省成本支出
- 增進公共服務的效率
關係
- 平等互惠
- 共同參與
- 責任分擔
希望限縮政府的規模，成為小而美的政府結構，
並能扮演導航而非操槳的角色
類型
行政委託
國家保留公權力，將執行職務部分借用私人力量達成
公權力委託
受委託行使公權之私人，在委託範圍內視為行政機關
較少
（教育部委託學校授予畢業證書）
業務委託
將不涉及公權力行使之單純行政業務委託私人行使
又稱：委託外包、委外、簽約外包、公辦民營、行政助手
公、私合產事業之經營
公民合資事業
政府參與民營事業投資
公營事業民營化
政府將現有公營事業之資金一部份移轉民間，
構成政府與人民共同投資合產的狀態
（中華電信）
政府與私人共同設立新的事業
公共建設之參與：BOT
屬於業務委託
公私合作管制
在一定法規範的框架下，容許私經濟主體自我管制
個人或團體在非國家的地位，
藉由組織化之形式自願承接國家之管制任務
公私協力關係的策略
增加利害關係人的參與
加入中介團體來協助推動。並賦予準合法的地位
透過立法規範
利用教育推廣，使民眾具有公私協力的觀念
政策制定者
受益者
受害者
NPO
促參法
政府採購法
BOT
業務委外
公私協力關係及互動模式
垂直分隔（指揮服從）
水平互補（配合互補）
水平融合（合作夥伴）
成功條件、原則
版本一
版本二
清晰的目標
使參與者容易共事
進而提升角色認知與提高績效
目的之共有
以解決不特定多數的第三者利益為目的
對等之關係
避免過分依賴政府資源而影響組織自主
良好的溝通
彼此的信任
明確的共同目標
資源的整合
夥伴關係的課責
避免搭便車
資源依賴理論
互信與互敬
版本三
偏重行政運作
規劃
開放
協調
領導
溝通
明訂規範各參與者的權利義務及獎懲
確立合作關係的型態
避免資訊不對稱
協調各組織本身的文化與精神
- 不同組織文化
- 各單位的本位主義
透過轉換型領導設法統合所有參與者
- 跨組織、跨部會
- 涵蓋公部門、民間企業、NPO、公民
資訊交換
減少資訊不對稱
強化彼此的信任感
意涵
民營化
促進民間參與公共建設
民間部門參與公共服務生產輸送的過程
政府藉由
- 簽約外包
- 業務分擔
- 共同生產
- 解除管制
等方式，將部分職能業務轉由民間部門經營
惟政府仍須負擔財政籌措、業務監督、及績效成敗之責任
公私部門合夥關係的實質展現
將傳統由政府自辦的公共建設，開放民間投資興建，
並給予一定的營運期間
相同點
市場導向的管理策略
將民間資源引進政府部門中，
以減輕政府獨立興建公共建設的過重負荷
管理目標相同
期望提高公共建設的使用效率，
加強為民服務的品質
相異點
內涵
促參
- 強調公司的合夥平等關係
- 雖有簽約，但契約彈性，且鼓勵創新
民營化
- 僅為勞務付出與報酬取得間的對價關係
- 毫無彈性與創意發展的空間
適用法規
促參
<促進民間公共建設參與法>
- 多以基礎建設為範圍
民營化
<政府採購法>
- 範圍甚廣，只要不涉及政府核心職能者皆可外包
- 勞務外包為經常可見的型態
實施方式
促參
- 鼓勵民間參與，通常設定優惠條款
- 契約性質是「合夥契約」，基於平等關係而締結
民營化
- 不允許優惠條款，必須精準估計報酬與勞務之間的對價關係
- 契約性質為「承攬契約」，政府有要求業者履行義務的權利
- 政府常受制於民意壓力，擴大解釋業者應辦事項，造成業者履約上的困難
三P
意涵
冀求提升民主政治責任及服務與生產力的極大化
內容
活化參與（Participation）
運用民營化（Privatization）
營造協力（Partnership）
可增進社會資源整合，創造政府與社會雙贏的機會
公民參與可被界定為政府規劃、制訂、執行政策過程的同時，
民間團體透過公民意識表達主張及需求進而影響公共政策的制定與決策
公民參與可以培養公民對生活環境的認同意識，
彌補政策資訊的不足，整合社會資源，
及建立人民與政府依存之感受
民間以市場機能參與公共服務的生產及輸送
政府經由簽約外包、業務分擔、共同生產、解除管制等方式，
將部分職能業務由頻間部門經營
惟政府人須負責財政籌措、業務監督、績效成敗之責任
在公私部門互動過程中，形成平等互惠、共同參與及平等分擔的關係
合夥的參與者在決策過程中均基於平等的地位，有相同的決策權，
形成一種相互依存共生共榮的關係
運作困境
政府機構層級複雜，私部門難以配合
協力機構的承接能力問題
公私部門對公共事務認知差距
公私部門資訊具壟斷性，無法疏通
協力過程監督、審議太多，削弱競爭契機
政府機關龐大複雜，同一任務往往由不同單位共同負責，
造成權責歸屬不明確，
私部門往往因此無法找到專責機關共同協商，
許多具時效性的決策便因此失去意義。
公部門方案須經議會三讀通過才能進入執行，
許多議案無法排上議程，容易因時間延誤而降低企業商機
- 政府注重公共利益
- 私部門以本身利潤及維持生存為重
應做好政策溝通與政策倡導的工作以縮短認知差距
- 公部門為公平性
- 私部門為競爭性
政府將業務交由民間辦理時，
需先評估民間機構是否有能力提供等於、乃至於高於政府自辦該業務的水準
政府除應積極創造協力誘因外，
還應培養私部門承接業務或協力的經驗與能力
五D
三P必須建立在五D的基礎上
移轉（Devolution）
民主化（Democratization）
分權化（Decentralizaion）
解除管制（Deregulation）
發展（Development）
將原本政府統籌的公共業務，逐步釋出
促成民間參與，對社會整體發展、國家競爭力多有助益
中央對地方釋權，增加地方自主性，讓地方彈性運用權力，
擁有快速多元回應社會意見的能力
鬆綁法規，降低政府干預
- 基本需求的滿足
- 選擇的自由
- 創造一個有益於民眾提高自尊和自重的環境，包括各種制度和系統的建立