Las organizaciones internacionales (OI)
La situación de los refugiados
Estudios teóricos sobre la apatridia
Introducción
La estructura de la Sociedad internacional ya no es exclusivamente interestatal y además ha perdido homogeneidad como consecuencia de la expansión y diversificación de los sujetos internacionales, como las OI.
Necesidades que guiaron a la fundación de OI:
Los Estados fueron conscientes de que muchos de sus problemas no podían ser ya resueltos en el marco estrictamente nacional, y que su solución pasaba necesariamente por la cooperación entre ellos.
Numerosos aspectos de la vida cotidiana, al trascender las fronteras, exigían una acción concertada de los Estados, para que la técnica tradicional del acuerdo bilateral resultaba insuficiente.
En la vida internacional se estaban afirmando progresivamente una serie de intereses colectivos frente a problemas mundiales como la paz, el desarrollo o el medio ambiente, cuya satisfacción desbordaba las posibilidades de un solo Estado.
Los Estados crearon mecanismos institucionalizados de cooperación permanente y voluntaria, dando vida así a unos entes independientes dotados de voluntad propia destinados a alcanzar unos objetivos colectivos: las OI.
Las O.I. han pasado progresivamente a ocupar un lugar significativo en la vida internacional, sin que ello haya supuesto, el desplazamiento del Estado, que continúa siendo la espina dorsal de la Sociedad internacional.
Consecuencias
El Orden jurídico internacional va dejando así de ser única y exclusivamente un derecho de coordinación, para incorporar, merced en buena parte a la actividad de las OI, características propias de un derecho de subordinación o institucional.
La presencia de las Organizaciones en la vida internacional está favoreciendo la humanización, socialización, organización y democratización de la misma.
Las O.I. han servido de foros donde han germinado nuevos valores, como el del respeto de los derechos humanos, el del derecho al desarrollo y la igualdad económica, el de la descolonización, el de la protección del medio ambiente, etc.;
Las O.I. han favorecido la incorporación de nuevos actores en la escena internacional, como los individuos, a los que les reconoce ciertos derechos y la posibilidad de hacerlos jurídicamente valer; o las Organizaciones No Gubernamentales (O.N.G.) a las que al concederles un estatuto consultivo les han permitido participar en ciertos casos en la vida de la Organización;
La actividad de las O.I. al desarrollarse frecuentemente a través de debates públicos, en los que participan no sólo diplomáticos sino también representantes de los más diversos sectores, han acercado la acción a los particulares, alejando, en cierto modo, el espectro de la “diplomacia secreta”.
La creación de una densa red de relaciones en y en torno a las O.I., al favorecer la permanencia y la institucionalización de las negociaciones internacionales y posibilitar la adopción de decisiones por mayoría, ha influido considerablemente en las formas de elaboración de las normas internacionales.
El establecimiento de O.I. ha favorecido el desarrollo de procedimientos de control de la aplicación de las normas internacionales, así como la definición de regímenes de sanciones internacionales organizadas.
Origen y desarrollo histórico de las OI
Durante 1815 a 1914, la Sociedad internacional asiste al desarrollo de dos fenómenos que al confluir van a posibilitar el nacimiento de las O.I. modernas:
Las conferencias internacionales
Las estructuras institucionales permanentes
Trae consigo el desarrollo de una diplomacia parlamentaria y la utilización de un nuevo instrumento jurídico: el tratado multilateral.
Las grandes potencias vencedoras de las guerras napoleónicas (a las que pronto se unieron otras naciones europeas) comenzaron a reunirse con cierta periodicidad en el seno de Conferencias internacionales, adoptando acciones concertadas (políticas e incluso militares) destinadas a diseñar primeramente un nuevo orden europeo y más tarde solucionar los problemas referentes a los territorios no europeos surgidos de la expansión colonial (como la Conferencia de Berlín de 1885).
A finales del siglo XIX las Conferencias internacionales empiezan a desbordar el continente europeo, lo que se inicia en las Conferencias de Paz de La Haya de 1899 y sobre todo de 1907.
Marcan una clara tendencia hacia la periodicidad y hacia la universalización, al tiempo que diseñan las primeras instituciones jurisdiccionales internacionales (el Tribunal Permanente de Arbitraje y el Tribunal internacional de Presas).
Los avances en determinados ámbitos de la técnica, el progreso en las comunicaciones y el desarrollo de los transportes exigen la creación de administraciones internacionales dotadas de determinados poderes de decisión, control y ejecución. Vías a la institucionalización de la cooperación:
Estas Conferencias internacionales prefiguran las O.I., al constituir mecanismos de concertación dotados de cierta periodicidad, pero aún no constituyen Organizaciones dado que carecen de órganos propios permanentes dotados de competencias particulares.
Comisiones fluviales → destinadas a regular y facilitar la navegación por determinados ríos internacionales, tal y como fueron la Comisión Central del Rin prevista en el Acta final del Congreso de Viena de 1815.
Uniones administrativas internacionales → destinadas a canalizar de manera permanente e institucionalizada la acción concertada de sus Estados miembros en sectores técnicos específicos, tales como las comunicaciones, la higiene, la industria, la agricultura, etc.
Estos son ejemplos de una primera generación de OI caracterizadas como de «coordinación económica y técnica», introducen un elemento de institucionalidad y permanencia representado por una oficina o secretaria que constituyen las primeras manifestaciones de la función pública internacional, aunque se trata, eso sí, de manifestaciones bastante modestas, pues están por lo general compuestas por un número reducido de funcionarios.
La conjunción de la cooperación multilateral y la creación de estructuras orgánicas, que posibilita la transición de la técnica de la conferencia internacional a la de la Organización internacional, va a verse consolidada con la creación, de la Sociedad de Naciones (S.D.N.) en 1919.
Esta Organización constituye el primer ejemplo de una OI de vocación universal y competencia general (no sólo técnica sino también política) destinada a desarrollar la cooperación entre las naciones (grandes y pequeñas) y a garantizar la paz y la seguridad internacionales.
Representa un importante paso adelante, puesto que va a proporcionar un modelo institucional que más tarde inspiraría a otras OI y va a establecer, además, un cuerpo de funcionarios internacionales independientes de sus gobiernos a partir del cual la función pública internacional va a desarrollarse de manera decisiva.
Con ella, se inicia la segunda generación de OI, caracterizada como de «cooperación económica y política».
En paralelo, surge la Organización Internacional del Trabajo (OIT), de vocación social en el terreno de las relaciones laborales, que constituye igualmente un punto de referencia obligado en la historia de las OI, puesto que va a dotarse de una estructura original dado que junto a los delegados de los gobiernos van a participar también representantes de los trabajadores y de los empresarios.
Va a impulsar la creación de nuevas OI técnicas y económicas, como la Organización Económica y Financiera, la Oficina de Cooperación Intelectual, etc., al tiempo que se crea el Tribunal Permanente de Justicia Internacional que empieza a funcionar a partir de 1922 en La Haya.
Su fracaso provocó el convencimiento en la necesidad de crear una nueva Organización mundial mejor estructurada y más eficaz.
En plena conflagración se empezase a diseñar por las potencias aliadas un nuevo tipo de OI, que se concretaría al finalizar la guerra en la Carta de las Naciones Unidas, firmada en San Francisco el 26 de junio de 1945, por la que se establece la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
Esta será inspirada por la SND, difiriendo en cuanto a su estructura, funcionamiento y competencias.
Se refuerza el universalismo → por la presencia en su seno desde el primer momento de las grandes potencias, como por la incorporación masiva de nuevos Estados surgidos de la descolonización y del desmembramiento de antiguos Estados federales de Europa oriental.
Se hace mucho más compleja su estructura orgánica → proliferación de órganos y descentralización regional.
Se amplían considerablemente sus competencias de naturaleza general → se refuerzan sus poderes de decisión para hacer frente a las exigencias derivadas de la interdependencia de los problemas técnico-económicos y del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
Hay una proliferación de OI después de la Segunda Guerra Mundial (SGM) por:
La revitalización de los organismos técnicos a escala universal → da pie al “Sistema de Naciones”, conformado esencialmente por un numeroso grupo de Organismos especializados que gravitan en torno a la O.N.U, algunos de reciente creación y otros mera prolongación de las antiguas Uniones administrativas internacionales.
Universalización del regionalismo internacional a través de la creación de OI regionales → posee diversos factores que explican su eclosión:
Fracaso del sistema de seguridad colectiva establecida en la Carta de las N.U., provocando la aparición de una pléyade de Organizaciones, algunas de ellas hoy ya desaparecidas (ANZEA, OTAN, OTSEA, Pacto de Varsovia).
Orden político tendiendo a organizar la cooperación a escala de un continente (OEA, Consejo de Europa, OUA).
Esencialmente de naturaleza económica y comercial, favorecido por los ensayos de integración regional y por la ola de descolonización que conoció el planeta a partir de los años sesenta (Unión Europea, MERCOSUR).
Han ido surgiendo en la escena internacional una nueva generación de OI, caracterizadas por ser creadas por los Estados para gestionar en nombre de la Humanidad parte del Patrimonio Común de la Humanidad.
Es el caso de la Autoridad Internacional de Fondos Marinos cuyas actividades se iniciaron el mismo día en que entró en vigor la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, el 16 de noviembre de 1994.
No todas estas Organizaciones tienen la misma importancia y entidad, sino que difieren considerablemente unas de otras en su forma, estructura, funciones y eficacia.
Su proliferación (en algunos casos se podría hablar de inflación, como en África Occidental donde actúan más de 30 Organizaciones), no deja de ser fuente de numerosos problemas derivados de eventuales situaciones de concurrencia, doble empleo, despilfarro humano y financiero. Ello exige importantes medidas de coordinación.
Ha llevado a la desaparición de algunas Organizaciones, al tiempo que se ha generado una corriente de críticas, provenientes de grupos de Estados, dirigidas contra la politización y mala gestión.
Ilustradas en las realizadas por países occidentales en los años ochenta a ciertas Organizaciones del Sistema de las N.U. que desembocaron, en ciertos casos, en la retirada de algunos Estados, como sucedió con los Estados Unidos en la UNESCO.
No significa que el fenómeno de las OI esté en crisis, sino que la tendencia general, al contrario, refleja el incremento y consolidación de la red de OI, como evidencian:
la aparición cada año de nuevas experiencias organizativas internacionales
las competencias cada vez más importantes que se les atribuyen a algunas de ellas
en las misiones cada vez más delicadas que se les encargan, tal y como está sucediendo con la creciente actividad operacional de la O.N.U. y de ciertas OI regionales en los puntos más conflictivos del planeta.
Concepto y carácteres de las OI
Organizaciones Internacionales: asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo internacional, dotadas de órganos permanentes, propios e independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad jurídicamente distinta de la de sus miembros.
Elementos
Composición esencialmente interestatal
Base jurídica convencional
Estructura orgánica permanente e independiente
Autonomía jurídica
Las OI en esencia están constituidas casi exclusivamente por Estados soberanos, lo que las distingue de las Confederaciones, Estados Federales o Uniones entre la Metrópoli y sus colonias.
En numerosos convenios multilaterales donde se las mencionan se les define como «Organizaciones intergubernamentales».
Como ha dicho la Comisión de Derecho Internacional (CDI), debe interpretarse en el sentido que se desprende de la práctica y esta ofrece, cada vez más, ejemplos de Organizaciones que se abren a la participación de sujetos no estatales.
Organizaciones que permiten la participación en las mismas a otras OI, incluso como miembros de pleno derecho (por ejemplo, la Unión Europea en la EAO), o la de ciertos territorios dependientes que no han accedido a la independencia pero que poseen unos servicios competentes que les permiten hacer frente a las obligaciones derivadas de tal pertenencia.
Las OI son sujetos de derecho derivados o secundarios, es decir, deben su existencia a un acto jurídico previo y exterior a la Organización.
Lo usual es que este acto jurídico creador adopte la forma de un tratado multilateral negociado en el marco de la conferencia intergubernamental, por lo que estará sujeto a las normas propias del Derecho de los tratados.
Posee una naturaleza particular que lo diferencia de los tratados multilaterales ordinarios, pues posee un carácter, a la vez, convencional e institucional.
El acuerdo creador de la Organización puede adoptar diferentes formas:
frecuentemente adoptará una forma solemne, e incluso se le dará una denominación especial para marcar su trascendencia (Carta, Pacto, Constitución, Estatuto, Acto Constitutivo).
resolución de una conferencia internacional (tal y como ha ocurrido en el caso de la AS.E.AN. o en el de la O.P.E.P.).
una solemne declaración (la Declaración adoptada por los Estados de la Península arábiga por la que éstos aprobaron en 1981 la Carta del Consejo de Cooperación del Golfo)
una simple declaración conjunta (como la creación de la Alianza Bolivariana para los pueblos de Nuestra América, ALBA).
Clasificación de las OI
Por sus fines: organizaciones de fines generales y de fines específicos
Por su composición: organizaciones de ámbito universal y regional
Por sus competencias: organizaciones de cooperación y de integración o de unificación
Organizaciones de vocal universal
A esta categoría pertenecen las Organizaciones del Sistema de las NU, a pesar de tener procedimientos restringidos de admisión de miembros.
Están inspirados en el principio de la inclusión y a estar abiertas a todos los Estados. Aunque, a veces, por circunstancias políticas o tecnológicas, algunas de estas Organizaciones y Organismos especializados no alcancen una completa universalidad.
Además, hay razones de eficacia que han llevado a dichas Organizaciones a regionalizar en muchos casos sus actividades, por ejemplo, las Comisiones Económicas Regionales del CES de la ONU.
Organizaciones de carácter regional
Aquellas Organizaciones que están restringidas a un número limitado de Estados, entre los que existen unas determinadas afinidades objetivas (contigüidad geográfica) y/o subjetivas. (similitudes económicas, políticas, religiosas, etc.).
El criterio geográfico explica el nacimiento de dichas Organizaciones, se produce un fenómeno de regionalización:
intercontinentales (la Organización de la Conferencia Islámica, OCI).
continentales (la Organización de Estados Americanos, OEA).
interregionales (la Asociación Latinoamericana de Integración, ALADI).
regionales (el Consejo de Europa, CDE, la Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR o subregionales, MERCOSUR).
Criterios para las condiciones de adhesión
pertenencia a una determinada área geográfica (la Unión Africana)
existencia de una comunidad de intereses de diversa índole sin una contigüidad geográfica (por ejemplo, afinidades de orden económico e industrial → Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, OCDE)
la conjunción de ambos criterios, vecindad geográfica y afinidades político-económicas (Unión Europea, art. 49: exige a todo candidato que sea un Estado europeo, con gobierno democrático y disfrute de determinadas condiciones económicas).
Dentro de las organizaciones se desarrollan los procesos de institucionalización de cooperación más avanzados (las OI que desarrollan métodos de integración y de unificación son todas regionales).
Carta de San Francisco, ONU (Capítulo VIII, arts. 52 a 54, “Acuerdos regionales”): ninguna de las disposiciones de la Carta se oponen a la existencia de acuerdos u organismos cuyo fin sea entender los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, siempre que dichos acuerdos u organismos regionales, y sus actividades, sean compatibles con los propósitos y principios de la ONU (art. 51.1).
Art. 103, desconfianza en las Organizaciones regionales: se tiene miedo a una hipotética fragmentación, lo que conduce a una subordinación y control de las mismas por el Consejo de Seguridad.
Perspectiva universalista: se quebrantó por la crisis de seguridad colectiva y la realidad económica. A partir de 1945, se dio una eclosión de Organizaciones regionales, propulsadas por el fenómeno de la descolonización y por las tentativas de integración regional económica.
Las Organizaciones regionales a pesar de su diversidad ofrecen ciertos rasgos comunes:
Siempre van a ocupar un área geográficamente limitada.
Constituyen comunidades de intereses restringidos a un número determinado de Estados, caracterizados por afinidades comunes de diversa índole. Permite la formación de un Derecho particular homogéneo, ejemplo, el Derecho Comunitario de la Unión Europea.
Sus tratados constitutivos establecen la coordinación o subordinación, ejemplo: la Carta de la ONU (arts. 52, 53 y 103).
Es un fenómeno que dista de estar agotado: «Las diversidades ideológicas y económicas en el mundo le sirven de fortalecimiento, así como la necesidad de gestionar intereses comunes de los Estados en la fase intermedia hasta la superación del Estado sobre base nacional y hasta que se dé paso a la formación de Organizaciones políticas superadoras de esta forma de Estado» (Diez de Velasco).
Organizaciones de cooperación o de coordinación
La mayor parte de las OI desarrollan funciones de cooperación, mediante la realización de acciones coordinadas entre sus miembros con el fin de alcanzar objetivos colectivos.
Es la vía clásica y respetuosa de la soberanía de sus Estados miembros, la técnica de la negociación y de la adopción de decisiones por unanimidad a unos órganos comunes y permanentes.
La cooperación es estrictamente interestatal, las decisiones de la Organización se dirigen a sus Estados miembros; no son aplicables en sus territorios sin su autorización y mediación.
Los Estados pretenden proseguir la cooperación de un modo tradicional, manteniendo intactas sus soberanías, salvo casos excepcionales y provisionales.
Organizaciones de integración o de unificación
Junto a la técnica organizativa, la OI pretende la integración / unificación de sus Estados miembros.
Se opera una cesión de competencias de los Estados miembros a los órganos comunes.
Son Organizaciones que se sitúan entre las OI clásicas y las estructuras federales.
Se caracteriza por la atribución de poderes del mismo tipo que los que resultan de las funciones superiores de un Estado a unos órganos independientes de los Estados.
La posibilidad que tienen dichos órganos de pronunciarse por mayoría en caso de estar formados por representantes gubernamentales (y no por unanimidad como en las Organizaciones tradicionales).
Las decisiones que adopten podrán tener autoridad directa e inmediata en los órdenes jurídicos nacionales.
La distribución de competencias no pueden equipararse absolutamente a las Organizaciones tradicionales, y la retención de determinados poderes soberanos por sus Estados miembros no las hace Estados federales.
Se produce una transferencia de competencias soberanas en favor de sus instituciones:
el ámbito de atribución (limitado por el principio de la especialidad), afecta a materias tradicionalmente reservadas al Estado. Las atribuciones pueden ampliarse por el las disposiciones del tratado constitutivo o por la teoría de las competencias implícitas;
funciones que va a ejercer: cubre algunas funciones estatales (ejecutiva, legislativa y judicial);
posibilidad de adoptar decisiones de carácter general, obligatorias y directamente aplicables en cada Estado miembro (ejemplo, la UE con los reglamentos, art. 288);
existencia de una real independencia orgánica respecto de los gobiernos nacionales,
en su mayoría compuestas por personalidades independientes (ejemplo, la Comisión y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea),
reúnen representantes de los pueblos elegidos directamente por sufragio universal (ejemplo, Parlamento europeo de la UE.),
se trata de un órgano formado por representantes gubernamentales, (con posibilidad de que sus disposiciones se adopten por mayoría);
existencia de una gran autonomía, tanto por lo que respecta a su orden jurídico, a su independencia financiera, a la existencia de recursos propios, y la posibilidad de participar en su propio nombre en las relaciones internacionales.
Existen Organizaciones que siendo claramente de cooperación incorporan elementos supranacionales (ejemplo, la actuación del Consejo de Seguridad de la ONU en determinadas circunstancias).
Otras veces, hay Organizaciones de integración, y por razones de coyuntura política, persisten elementos de interestatalidad (ejemplo, el funcionamiento del Consejo de Ministros en la Unión Europea, o la Política Exterior y de Seguridad Común en el Tratado de la Unión Europea -Lisboa, 2007-).
La causas de la apatridia
Los efectos de la apatridia
El tratamiento institucional de la apatridia
La relevancia de la figura del apátrida para el análisis político internacional
Conflicto, desplazamiento y espacio humanitario
Definición de la ACNUR: un apátrida es un individuo que no es reconocido como su nacional por ningún Estado.
los apátridas pueden ser:
transnacionales, cuando deben atravesar alguna frontera, o
locales, cuando no han atravesado fronteras nacionales.
La apatridia es un producto del Estado.
Un análisis más profundo muestra que esas causas son:
Que la legislación nacional de un Estado entre en conflicto con la de otro, puede dejar a los individuos sin nacionalidad.
La sucesión de Estados, las transferencias de territorios, la unificación de estados, la disolución de un Estado o la separación de una parte del territorio, provocan un vacío institucional que deja sin nacionalidad a los extranjeros, descendientes de extranjeros y recién nacidos.
La falta de equidad de género en las leyes de matrimonio, al hacer del derecho a la nacionalidad un derecho propio de los varones y no de las mujeres.
Los asuntos administrativos y procesuales pueden limitar el acceso a la nacionalidad de los individuos mediante gastos excesivos, plazos que no pueden ser cumplidos, imposibilidad de aportar documentos requeridos o inaccesibilidad de los registros civiles.
Cuando hay revocación automática de la nacionalidad aplicada a individuos naturalizados, por ejemplo, no se presentan a una oficina de manera regular o permanecen fuera del territorio nacional, su nacionalidad está en riesgo de perderse.
Discriminación por razones de raza, religión, género y origen nacional o étnico.
Derecho de los estados para revocar la nacionalidad a los individuos de manera legal.
La no presentación e inscripción de los recién nacidos en el registro civil.
Esto ocurre si la nacionalidad ha sido obtenida de manera fraudulenta, si un naturalizado reside fuera del territorio durante un cierto periodo de tiempo, ha faltado a la lealtad con el Estado o ha actuado en contra de sus intereses, o ha repudiado al Estado receptor.
Por ejemplo, Francia decidió retirar la nacionalidad a individuos naturalizados a los que se vincule con la práctica o planificación de actos terroristas.
La minusvaloración de la mujer como sujeto de derecho se manifiesta y afecta su nacionalidad por: la celebración o disolución del matrimonio, el cambio de nacionalidad del esposo durante el matrimonio, la adquisición de la nacionalidad del esposo y, en algunos casos, cuando una mujer extranjera no puede adquirir la nacionalidad del esposo pero un hombre extranjero sí puede adquirir la nacionalidad de la esposa. Los hijos también pueden ser afectados.
Por ejemplo, individuos que nacen de padres extranjeros en territorios que sólo otorgan la nacionalidad por ius sanguinis, sin poder acogerse a la nacionalidad de los padres porque solo se otorga según ius soli.
Por ejemplo, el pueblo rohingyá considerado la comunidad de apátridas más grande del mundo, habitantes musulmanes de la frontera entre Birmania y Bangladesh que son víctimas de las políticas antimusulmanas de los budistas de ambos estados, a tal grado que no se les reconoce nacionalidad alguna y son constantemente expulsados de los territorios desde 1978.
Según S. Heap (2009) hay 51 millones de menores al año que no se registran en el momento de su nacimiento.
La condición de apatridia está atada a la voluntad del Estado, es el Estado emisor el que en su acción, mediante leyes diferenciales y actuaciones discriminatorias, u omisión, mediante la baja presencia institucional o su debilidad, el que reduplica la jerarquía social dejando a ciertos individuos en el desamparo.
Apatridia local: se produce, generalmente, por la dificultad de registrar a los menores más marginados. Es decir, personas indígenas y nómadas, a menores migrantes y refugiados, a niños de la calle, y a los huérfanos, abandonados y separados de sus padres.
Apatridia transnacional: se trata de problemas asociados al racismo y a la xenofobia.
El problema de probar la nacionalidad para poder acceder a servicios básicos, viajar, casarse, tener hijos y protegerlos de los riesgos del anonimato jurídico y de la trata.
La apatridia suele impedir que los niños reciban una educación y que sus padres trabajen legalmente; hace que las personas sean vulnerables a la explotación laboral y sexual, la trata, el arresto y la detención arbitrarios, la discriminación y otros abusos; la apatridia es causal para denegar a las familias el acceso a la atención sanitaria y les impide casarse, poseer bienes y abrir cuentas bancarias.
El ACNUR sostiene que los derechos humanos de las personas apátridas deben ser respetados en el país de la residencia habitual, mientras las personas apátridas siguen siendo sujetos de extrema indiferencia y de ilimitado castigo sin garantías, lo que incluye la detención.
Ejemplo: algunos Estados de la Unión Europea niegan el acceso a los servicios sanitarios y educativos de los que gozan los ciudadanos, como en el caso de los “ciudadanos borrados” de Eslovenia.
Las herramientas que los estados poseen para enfrentar el incremento de los casos de apatridia o para reducir su incidencia:
Formulación o adhesión a instrumentos jurídicos: la ONU ha promovido la Convención sobre la Nacionalidad de la Mujer Casada (1957) y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979).
Funcionamiento efectivo de sus instituciones: se reconoció la importancia del derecho a la identidad hasta el s. XX, cuando se observó que la ausencia de documento de identidad hace que las personas se tornen invisibles para el Estado.
Marco internacional
Instrumentos internacionales que proporcionan orientación sobre los derechos de las personas apátridas y evitar la apatridia:
Convención sobre el Estatuto de los Apátridas (1954)
Su objetivo es garantizar que los apátridas disfruten del ejercicio más amplio posible de sus derechos humanos bajo la consideración expresa de que el reconocimiento de alguna, cualquier, nacionalidad es preferible al reconocimiento de un individuo como apátrida.
Soluciones duraderas a la apatridia
1. Repatriación voluntaria
2. Integración local
3. Reasentamiento en un tercer país
La solución preferida a los problemas que suscita la condición de desplazado, refugiado y apátrida. Implica el compromiso del país de origen para la protección y reintegración de los ciudadanos a sus comunidades, pero para que ello suceda se deben haber producido cambios positivos, es decir, deben haber desaparecido las causas que impulsaron la huida de los individuos.
El refugiado obtendrá, gradualmente, derechos equivalentes a los derechos de los ciudadanos locales hasta llegar a los derechos de residencia permanentes. Implica la ciudadanización o la naturalización y que requiere que el refugiado se adapte a la sociedad de acogida, tanto como que los anfitriones reciban y satisfagan las necesidades de los refugiados. Para los Estados parte, la integración debe incluir la regularización legal, orientación social, la enseñanza de la lengua y la capacitación laboral.
Un procedimiento que se realiza según un mecanismo específico de cuotas anuales en que las naciones signatarias ofertan plazas de reasentamiento por vía del ACNUR. A lo largo de los años, las plazas ofertadas para el reasentamiento no han aumentado de forma significativa, se calcula que son unas 80,000 en total en todo el mundo. Estados Unidos y Canadá son los estados que actualmente reciben el mayor número de reasentados en sus territorios.
En todos los casos de solución duradera, la regla es la de negativa al refoulement, la expulsión o devolución del asilado a fronteras o territorios en que su vida o libertad peligran por causa de su raza, religión, nacionalidad, grupo social u opiniones políticas.
Para los Estados parte, la expulsión sólo es admisible en el caso de que existan motivos de seguridad nacional u orden público. Siempre se debe garantizar la posibilidad de que el asilado acceda a la apelación por medio de un tribunal local y el retorno del asilado resulta aceptable solamente hasta que un tercer Estado le asegure el asilo.
La solución de la apatridia: construcción de legislaciones supranacionales que promuevan que los países otorguen documentos y, después de un proceso específico, la nacionalidad, ciudadanía o naturalización a los individuos que la requieran, con el objetivo implícito de que la existencia de tales individuos vuelva a ser reconocida y tutelada por alguien.
Lo malo
A pesar de la existencia de leyes supranacionales como el Estatuto de los Apátridas, no existe ningún tribunal o mecanismo claro y específico que sancione el incumplimiento de los tratados sobre apatridia. Más aún, dado que la adhesión a los tratados es voluntaria, cada Estado parte puede interponer reservas, salvedades y excepciones, en la firma de las leyes.
La causa principal de la migración vinculada a la apatridia sigue siendo la violencia: a mayor violencia, conflictividad e inestabilidad, mayor volumen y mayor frecuencia de las migraciones masivas.
La apatridia transnacional es la primera en aparecer en la escena internacional y en la agenda de la ONU. Por tanto, y a pesar de las deficiencias que su tratamiento y medición tiene, es justamente la apatridia transnacional la que recibe mayor atención en términos de análisis, obviándose el hecho de que es posible ser apátrida sin haber cruzado ninguna frontera nacional.
La globalización ha hecho emerger un nuevo nivel en la posibilidad de que algunas personas se conviertan en miembros de pleno derecho mientras otras quedarán marginadas de la esfera global.
La fuerza de trabajo contenida en los cuerpos de los apátridas es orientada hacia el trabajo informal y semi esclavo en el que no se cumplen las condiciones mínimas de salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, en particular para las mujeres.
En términos de acceso diferenciado a los derechos, la expansión de la globalización implica, tanto para los apátridas locales como para los transnacionales, la restricción o acceso limitado al trabajo, a la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, lo que supone que ya antes ha sido limitado el acceso a la orientación y formación técnico profesional, programas, normas y técnicas encaminadas a conseguir un desarrollo económico, social y cultural constante y la ocupación plena y productiva.
Se vincula con el incremento de la desigualdad entre individuos y entre naciones a través de la migración internacional, que no sólo se debe a la conflictividad sociopolítica o la pauperización del mercado laboral, sino al deterioro del medio ambiente. La deforestación, la desertización, la disminución de la fertilidad de los suelos, las sequías, las inundaciones, las presiones sobre recursos y ecosistemas que generan competencia económica, conflicto político y guerras, obligan al desplazamiento masivo de personas.
Según el National Intelligence Council (NIC), la inestabilidad demográfica se tensará y ello tendrá un serio impacto en los procesos y características de la migración transfronteriza. La migración interna ocurrirá a niveles más altos que la internacional, impulsada por la rápida urbanización, factores ambientales y por el impacto del cambio climático. Es probable que afecte a África y Asia mucho más que a otros continentes debido a la dependencia de la agricultura y a una mayor susceptibilidad a fenómenos meteorológicos extremos.
Toda OI posee una estructura institucional conformada por diversos órganos permanentes. Esta permanencia no tiene por qué darse en todos y cada uno de ellos, basta con que se dé en los órganos administrativos que permiten el funcionamiento continuo de la Organización, mientras que los restantes pueden simplemente reunirse periódicamente.
La permanencia puede aparecer destacada expresa o tácitamente en el propio tratado constitutivo de la Organización.
Permite distinguir las OI de las Conferencias internacionales, aunque a veces algunas de estas últimas, por su duración, importancia de su secretariado y modalidad de adopción de las decisiones, van a desdibujar esta distinción
Estos órganos que son distintos e independientes de los que poseen los Estados miembros, están encargados de gestionar los intereses colectivos, para los que se les dotará de los medios necesarios, bien de forma expresa o implícita.
Se puede observar la existencia de estructuras de base similares en todas las OI apoyadas en un esquema tripartito:
una asamblea plenaria en la que participan todos los Estados miembros, formado por representantes de los gobiernos.
una institución de composición restringida que asegura el gobierno de la Organización, formado por representantes de los gobiernos.
un secretariado encargado de la administración, integrado por funcionarios internacionales.
Las OI poseen una personalidad jurídica distinta de la de sus Estados miembros necesaria para el cumplimiento de los fines para las que fueron creadas.
Aunque su acción se ve influida por la presencia en su seno de sus Estados miembros, son capaces de elaborar y manifestar una voluntad autónoma en los ámbitos en los que gozan de competencias; de manera que, cualquiera que sea el órgano que adopte la decisión, ésta se imputará a la Organización y no a sus Estados miembros individual o colectivamente considerados.
Capacidad de ser titulares de derecho y obligaciones, tanto en las relaciones con otros sujetos internacionales como con ocasión del ejercicio de sus funciones en el territorio de algún Estado
Dado el carácter particular de cada OI y su naturaleza funcional, para poder deducir en cada caso concreto el alcance de su personalidad jurídica, habrá que examinar las reglas de la Organización de la que se trate, esto es, su instrumento constitutivo, sus decisiones y resoluciones adoptadas de conformidad con éste y su práctica establecida
Organizaciones de fines generales
Existen numerosas categorías de Organizaciones y éstas, a su vez, no constituyen compartimentos estancos y excluyentes ya que están sujetas a la evolución incesante que conoce este fenómeno asociativo.
La naturaleza híbrida de algunas Organizaciones y las transformaciones que a lo largo de su vida pueden conocer y las llevan a transitar por diversas categorías.
Aquellas cuyas actividades no están circunscritas a un ámbito concreto de cooperación, sino que pueden abarcar todas aquellas materias que estimen útiles.
Por ejemplo: la ONU.
A escala regional, donde despliegan sus actividades Organizaciones de de fines generales como: la Liga Árabe (1945), la O.E.A. (1948), el Consejo de Europa ( (1949) o la O.UA. (1963).
Organizaciones de fines específicos
En principio van a desarrollar sus actividades dentro de unos ámbitos bien definidos.
Durante la existencia de una Organización su actividad puede abarcar más de una finalidad, por lo que a la hora de clasificarlas habrá que acudir a aquel de sus fines que aparezca como primordial.
Tipos de fines
Organizaciones de cooperación preferentemente militar o de seguridad: proliferaron al acabar la Segunda Guerra Mundial y durante la guerra fría, se proponen unos fines de defensa y ayuda mutua en caso de agresión. Ejemplos: OTAN, UEO, OTSEA y Pacto de Varsovia.
Organizaciones de cooperación preferentemente económica: la categoría de Organizaciones más numerosa.
Algunas de ellas tienen unos objetivos financieros, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo;
Otras tienden al desarrollo de las relaciones comerciales, así la O.M.C.;
Otras se proponen unos objetivos económicos: ora de naturaleza global (por ejemplo, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico), ora por sectores económicos (agrícola: la F.A.O.; industrial: la O.N.UD.I.; turismo: la O.M.T.), ora, en fin, en relación con unos productos o materias determinados, como en el caso del petróleo, la O.PE.P.
Organizaciones de cooperación social, cultural y humanitaria: su finalidad es la protección del individuo o de las colectividades en diversos aspectos. Ejemplos: OIT, UNESCO, OMS.
Organizaciones de cooperación técnica y científica: El progreso de la ciencia y la tecnología, los avances en las comunicaciones internacionales han motivado la creación de numerosas Organizaciones destinadas a canalizar la cooperación de los Estados en sectores tan diversos como: el correo, las telecomunicaciones, las comunicaciones marítimas, aéreas, ferroviarias. O, en fin, la actividad científica.
Mantener el sentido de asilo
La protección de las personas desplazadas internas
Desplazamiento y urbanización
Cambio climático, desastres
naturales y desplazamiento.
La responsabilidad del Estado
y la solidaridad internacional.
Naturaleza cambiante de los conflictos
Desafíos humanitarios
Gestión de riesgos
Los conflictos actuales afectan a menudo a distintos grupos étnicos o religiosos, combinando violencia política, delictiva y entre comunidades. Una violencia en apariencia indiscriminada podría estar también dirigida deliberadamente contra ciertos grupos de civiles e incluir el uso de la violencia sexual y de género. Estos conflictos armados pueden tener como objetivo alcanzar poder social o económico, y por lo general afectan a las zonas en ciclos que se repiten.
En 1951, los conflictos armados eran por lo general guerras entre Estados y solían permitir un ámbito limitado para la acción humanitaria hasta que el conflicto terminara.
En los conflictos actuales, los agentes de la violencia se han multiplicado. En lugar de fuerzas uniformadas y actores no estatales que ejercen el control de facto sobre territorios y personas, los conflictos implican a infinidad de actores privados que podrían tener un escaso sentido de la responsabilidad hacia las poblaciones locales.
Algunos incluyen organizaciones delictivas violentas que buscan tomar el control de la tierra y el territorio con fines económicos, o personas asociadas con movimientos ideológicos internacionales violentos que tratan de aprovechar los motivos de queja locales.
La distinción entre combatientes y civiles —la piedra angular del derecho internacional humanitario— se ha vuelto poco nítida.
Los ciudadanos podrían sufrir además las consecuencias de la disfunción del gobierno, la pérdida de medios de subsistencia y la escasez de productos básicos, además de las de los desastres naturales y las presiones demográficas, todos los cuales contribuyen a la inseguridad, el desplazamiento y la vulnerabilidad.
Muchas personas se ven obligadas a huir de sus hogares rumbo a destinos inseguros, a zonas urbanas, a países donde el acceso al asilo está restringido y a nuevos destinos lejanos.
Los conflictos prolongados también se traducen en un desplazamiento aparentemente permanente, a menudo en condiciones extremas y dependiente de la ayuda, aunque en algunos casos no se les permite acceder a la ayuda.
Basado en principios fundamentales de humanidad: imparcialidad, neutralidad e independencia.
La acción humanitaria no puede eliminar las causas del desplazamiento, pero el fortalecimiento de la gobernanza y de las instituciones legítimas se considera crucial para romper los ciclos de violencia y los mecanismos de justicia internacional pueden hacer que los perpetradores de abusos a gran escala contra la población civil rindan cuentas de sus actos.
El primer paso es fomentar y apoyar las medidas de las autoridades para que estas asuman su responsabilidad respecto de la seguridad del personal humanitario.
Si quedan más riesgos sin cubrir, podrían ser necesarias otras medidas, como las que se articulan en las Normas Mínimas Operativas de Seguridad de la ONU.
Marco de protección
Prácticas contradictorias
Migración mixta
Fortalecer la "gobernanza"
Hacer realidad las apiraciones
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) y su Protocolo (1967): instrumento universal de derechos humanos destinado a proteger a los refugiados de la persecución, evitar su devolución y garantizar sus derechos en general.
El régimen mundial de protección de los refugiados es para aquellos que no cuentan con protección de su propio Estado, la ACNUR es la responsable, en colaboración con los Estados, para garantizarlo.
El término ‘asilo’ no está definido en el derecho internacional, pero se refiere a una condición que garantiza a los refugiados el disfrute de todos sus derechos humanos en un país de acogida.
La institución del asilo se ve amenazada hoy por enfoques divergentes, lo que indica la posibilidad de que estén funcionando dos sistemas paralelos:
un régimen de asilo en el Norte global
un régimen de refugiados en el Sur global
Algunos países más ricos, alejados geográficamente de las zonas de crisis, han aplicado numerosas medidas para disuadir e impedir la llegada de solicitantes de asilo y refugiados.
Algunos países en desarrollo se enfrentan a las mayores afluencias masivas. Estos países tienden a conceder la admisión y la protección a los refugiados prima facie o en grupo, lo que les ofrece protección frente a la devolución (refoulement). En muchos casos, también limitan de forma estricta los derechos de los refugiados y los confinan en campamentos.
Los miembros de la ONU siguen reconociendo el valor y la pertinencia de la Convención y de su Protocolo, a pesar de que no los aplican de forma coherente, algunos no son signatarios y otros no han incorporado sus disposiciones a su legislación nacional.
Lo bueno
Se ha visto reforzado por la adopción de instrumentos regionales en África, América Latina y la Unión Europea, así como por otros avances en el ámbito internacional de los derechos humanos y del derecho humanitario y penal.
Lo malo
Se ve debilitado por su aplicación, que está lejos de ser universal. En 2011, un total de 148 países habían ratificado la Convención de 1951 y/o su Protocolo de 1967; sin embargo, más del 40% de los refugiados incluidos en el mandato de ACNUR fueron acogidos por Estados que no se habían adherido a estos instrumentos.
Los Estados determinan las necesidades de protección de formas divergentes:
son muchos los países receptores importantes del mundo en desarrollo que emplean procedimientos prima facie.
los países del mundo desarrollado emplean procedimientos individuales.
Los Estados muestran más contradicciones en la forma en que conceden protección a las personas que huyen de la violencia y los conflictos:
los Estados de África y América Latina conceden protección únicamente sobre esta base.
Europa y otros lugares exigen una relación específica con los motivos contenidos en la Convención.
Los Estados entienden de forma diferente la persecución por pertenencia a un «grupo social determinado», y algunos países la vinculan a características objetivas y otros a las percepciones sociales.
Tanto los Estados signatarios como los no signatarios ofrecen a los solicitantes de asilo tipos de protección muy diferentes.
pleno goce de los derechos sociales y económicos
imposición de limitaciones estrictas de estos derechos, como la estancia prolongada en campamentos y la detención como mecanismo disuasorio.
Muchos Estados signatarios respetan escrupulosamente los requisitos de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967; otros mantienen reservas legales a derechos fundamentales recogidos en estos instrumentos; y otros no han incorporado las disposiciones de la Convención a la legislación nacional.
Las violaciones de la Convención oscilan entre la negación o el incumplimiento de los derechos socioeconómicos de los refugiados y los atroces actos de devolución.
Obstáculos al acceso a la protección de los refugiados:
El aumento de la migración irregular, los flujos migratorios complejos, los problemas de seguridad y el hecho de que las personas cruzan las fronteras sin autorización previa en diversas circunstancias y por diversas razones.
Los Estados tienen dificultades para gestionar la inmigración y respetar el DI sobre refugiados y el DIDH, y algunos recurren a toda una serie de mecanismos de control fronterizo, como el cierre de fronteras, el alejamiento de embarcaciones y la interceptación en el mar, la exigencia de visado, las sanciones a compañías aéreas y los controles fronterizos a cierta distancia de la costa.
Las víctimas de la trata de personas son un grupo de migrantes cuyas necesidades de protección podrían no estar lo suficientemente apreciadas en el contexto de la migración mixta.
Los Estados deben determinar si el daño que una persona teme como consecuencia de haber sido objeto de trata puede equivaler a persecución.
En algunos casos, el trato experimentado puede ser tan atroz que puede equivaler a persecución por derecho propio.
Las consideraciones de seguridad después de los atentados terroristas del 9/11 y los atentados posteriores en otras ciudades hicieron que a los Estados les preocupara cada vez más la posibilidad de «importar» a un terrorista disfrazado de refugiado o solicitante de asilo. En 2010, ACNUR estableció una nueva unidad dedicada a cuestiones relativas a protección y seguridad nacional.
Preservar la integridad del asilo requiere fortalecer la «gobernanza» internacional del asilo, tanto a nivel institucional como político.
Comité Ejecutivo de ACNUR (ExCom), compuesto por 85 Estados en 2011, es el principal órgano de gobernanza en materia de asilo y desde 1975 adopta anualmente unas Conclusiones que han servido para mantener un consenso mundial sobre el régimen de protección internacional. Sin embargo, en los últimos años, ha tenido dificultades para lograr un consenso y el debate sobre el asilo ha comenzado a trasladarse a las agrupaciones de ámbito regional.
Desde 2007, el Diálogo anual del Alto Comisionado sobre los Desafíos en Materia de Protección se ha convertido en el foro principal para el debate a nivel global, respaldado por sus actividades de seguimiento.
La ACNUR es la responsable de supervisar la aplicación de la Convención de 1951, se esfuerza por exigir responsabilidades a los Estados por respetar sus obligaciones aceptadas libremente.
La Convención carece de un mecanismo de supervisión similar al de otros instrumentos de derechos humanos de la ONU.
ACNUR presenta de forma creciente documentación a tribunales nacionales o regionales en busca de una mayor coherencia en la aplicación de las decisiones sobre asilo.
Un clima propicio para el asilo exige explicar la cuestión del asilo como un fenómeno distinto de la inmigración en general; centrar la atención en la educación sobre el desplazamiento forzado, incluso a través de los medios de comunicación; y actuar para contrarrestar la xenofobia y la intolerancia.
Para mantener el sentido del asilo hay que asegurarse de que todos los refugiados puedan ejercer sus derechos; de que la protección de los refugiados no dependa del lugar donde una persona solicite asilo; de que los procedimientos de determinación individual y colectivos sean coherentes, sobre todo en relación con los conflictos; de que se desarrollen más las estructuras de gobernanza para el asilo a fin de resolver las tensiones entre Estados; y de que ACNUR continúe siendo tanto un socio como un custodio para los Estados y para la comunidad internacional en materia de asilo.
Soluciones duraderas: salir del impasse
El objetivo último de la protección de los refugiados es conseguir soluciones duraderas para sus problemas. Estas soluciones duraderas se pueden lograr:
regresando al país de origen (repatriación voluntaria),
estableciéndose definitivamente en el país donde el refugiado ha encontrado protección (integración local)
trasladándose a un tercer país que ofrezca al refugiado la residencia permanente (reasentamiento).
Solución duradera: elimina la necesidad objetiva de la condición de refugiado al permitir que los refugiados adquieran o vuelvan a adquirir la plena protección de un Estado.
Los esfuerzos internacionales para lograr soluciones se enfrentaron a un impasse en el que los países de origen, los países de acogida y los países donantes no pudieron o no quisieron trabajar juntos. Estos esfuerzos se complicaron aún más por un nuevo énfasis de los países donantes en la búsqueda de soluciones cerca de los países de origen, los problemas cada vez más complejos de los refugiados que no tienen fácil solución
Enfoques establecidos
Estrategias integrales
Evolución de la política de ACNUR
Perspectivas de los refugiados
El camino por recorrer
Repatriación voluntaria
No es posible debido a que continúa el conflicto en su país de origen, persiste la violencia localizada, la infraestructura y los mercados están dañados o destruidos, y los medios de subsistencia y el acceso a servicios básicos son limitados.
Reasentamiento
Aunque es una herramienta de protección esencial para refugiados en situación de riesgo, el número de plazas que se ofrecen no contribuye de forma significativa a las soluciones duraderas.
Integración local
Los países de acogida han continuado resistiéndose a la integración local de los refugiados con políticas de concentración en campamentos, mientras que los países donantes promovían sistemáticamente este tipo de soluciones.
La repatriación voluntaria sostenible requiere la implicación de muchos actores además de ACNUR en la reintegración, la reconciliación y la reconstrucción.
Evidencias de cómo los refugiados y los desplazados internos siguen desplazándose después del retorno.
Sin embargo, los refugiados a menudo hacen contribuciones importantes a las comunidades locales, especialmente cuando se les da la oportunidad de integrarse.
La integración se produce siempre hasta cierto punto cuando los refugiados permanecen en su país de asilo durante años y años, o cuando nacen allí. En algunos casos, los refugiados han podido adquirir la ciudadanía de su país de asilo a título individual, e incluso colectivo.
A pesar de los esfuerzos para abrir un mayor número de plazas en otro países, la cantidad es insuficiente. Por tanto, ACNUR y sus socios han tratado de utilizar el reasentamiento de una forma más «estratégica», maximizando los beneficios del reasentamiento para otras partes.
Tanto para la integración local como para la repatriación voluntaria, se acepta ampliamente la necesidad de conectar las soluciones para los refugiados con iniciativas más amplias de consolidación de la paz y desarrollo.
La consolidación de la paz es un proceso multidimensional centrado en la recuperación del Estado de derecho y de los sistemas de gobernanza, así como la economía, las infraestructuras y los servicios públicos de los Estados que salen del conflicto y que corren el riesgo de sumirse de nuevo en la guerra.
Tanto la Convención de 1951 como la Convención sobre los Refugiados de la OUA de 1969 permiten la cesación de la condición de refugiado cuando han tenido lugar cambios duraderos en el país de origen y no existan ya las causas que originaron la huida de los refugiados.
Una crítica persistente a los esfuerzos para encontrar soluciones para los refugiados es que los propios refugiados no se implican en grado suficiente.
Mientras la comunidad internacional enfoca generalmente las soluciones desde una perspectiva a nivel individual o colectivo, los refugiados suelen tomar las decisiones a nivel familiar. Las diferencias entre los enfoques de soluciones pueden impulsar también a los refugiados a esperar su solución preferida o a burlar los criterios oficiales.
Cuando los refugiados intervienen activamente en la búsqueda de soluciones, a menudo conceden la máxima prioridad a la movilidad.
En concreto, el logro de soluciones exige que los Estados respeten la institución del asilo y se abstengan de ejecutar retornos prematuros e involuntarios; reconozcan la realidad de la integración local en algunas situaciones de desplazamiento de larga duración; pongan las soluciones para los refugiados directamente en la agenda del desarrollo; aumenten los compromisos de proporcionar reasentamiento y ofrezcan plazas; incorporen la movilidad de los refugiados al marco de soluciones; e involucren de un modo mucho más activo a los refugiados en la búsqueda de soluciones. Todo esto exige la solidaridad, la cooperación y el reparto de responsabilidad internacionales.
Primer tratado internacional cuyo objetivo específico es la regulación de los tratos para las personas en condición de apatridia.
Convención para Reducir los casos de Apatridia (1961)
La AG designó al ACNUR como el organismo al que las personas apátridas podían recurrir, para solicitar asistencia para presentar sus solicitudes a las autoridades de los Estados. En 2011 promovió la adhesión a las convenciones sobre apatridia, de 65 y 37 a 71 y 42.
El artículo 1(1) establece que “el término “apátrida” designará a una persona que no es considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación”.
El DI reconoce tradicionalmente que los Estados tienen amplia discreción para definir el derecho a la nacionalidad.
Las Convenciones de 1954 y 1961 se complementan también mediante normas contenidas en instrumentos regionales, que además de reconocer el derecho a la nacionalidad, establecen obligaciones adicionales para los Estados Partes en relación con la prevención de la apatridia.
Establece un estatuto internacionalmente reconocido para los apátridas que les confiere derechos específicos, como acceso a los tribunales, documentos de identidad y viaje, derecho al empleo y educación, y libertad de circulación.
Crea un marco para evitar la apatridia futura e impone a los Estados la obligación de impedir que surja la apatridia como consecuencia de sus leyes y prácticas sobre nacionalidad.
A pesar del bajo número de adhesiones a este tratado, algunas de sus salvaguardias —como la concesión de la nacionalidad a expósitos y la prevención de la apatridia cuando las personas cambian de nacionalidad— se aplican en Estados no signatarios.
Identificación de las personas apátridas
La determinación exacta de quién es apátrida y el reconocimiento formal de la apatridia de una persona es crucial para garantizar que las personas apátridas puedan ejercer sus derechos hasta que adquieran una nacionalidad.
En 2010, la ACNUR mostraba que había 3-5 millones de apátridas en el mundo. El problema estaba en el sudeste y el centro de Asia, Oriente Medio, Europa central y oriental, y en ciertos países de África. Los países que tenían un mayor número de personas apátridas, son: Estonia, Irak, Letonia, Myanmar, Nepal, Siria y Tailandia. ACNUR cree que podría haber hasta 12 millones de personas apátridas
Reformas legales
Tendencia de Estados firmantes y no firmantes de la Convención de 1961 a adecuar su legislación sobre nacionalidad (como Brasil, Georgia, Irak, Indonesia, Kenia, Kirguistán, Lituania, Siria y Vietnam).
Ley de Ciudadanía adoptada por la Federación de Rusia en 2002, la ley permitió que los ciudadanos de la antigua URSS que eran apátridas adquirieran la ciudadanía si se encontraban residiendo de modo permanente en territorio ruso al 1 de julio 2002; también estaban exentos de tasas. Cuando el procedimiento se suspendió en 2009, más de 600.000 apátridas habían recibido la ciudadanía rusa.
Trabajo en asociación
Aunque ACNUR es la agencia que tiene el mandato de trabajar con los gobiernos en cuestiones relacionadas con la apatridia, depende de la cooperación y las contribuciones de otros organismos de la ONU, de las organizaciones regionales y de la sociedad civil.
Entre 2009 y 2011, la ACNUR y sus socios han intentado sensibilizar sobre la situación de las personas apátridas a Estados, organizaciones internacionales y regionales, y actores de la sociedad civil, y promover el intercambio de buenas prácticas en el tratamiento de la apatridia.
Una preocupación internacional
Reforzar la protección
Dimensión legal de la protección
Dimensión operativa
Habilitar soluciones
Perspectivas futuras
La situación de los desplazados internos es fundamentalmente diferente de la de los refugiados; puesto que permanecen dentro de su propio país, la responsabilidad primordial de protegerlos y asistirlos recae en su gobierno, incluso si éste carece de capacidad para hacerlo o si ha sido el responsable de su desplazamiento.
Estar desplazado conlleva la pérdida repentina de casa, medios de subsistencia y lazos comunitarios, y requiere soluciones duraderas y sostenibles.
Cada caso de desplazamiento interno es único
La causa podría ser un conflicto armado, la violencia, abusos contra los DD.HH. u otras causas provocadas por el ser humano, como proyectos de desarrollo o medidas para preservar el medio ambiente, así como desastres naturales.
El desplazamiento puede afectar sólo a algunas familias o a millones de personas.
Se necesita una respuesta integral a tres niveles:
Falta la solidaridad de la comunidad de acogida a los desplazados: esto es fundamental para los desplazados internos tanto en las comunidades que los acogen como en aquellas a las que regresan.
Solidaridad de los gobiernos con sus ciudadanos desplazados: la responsabilidad principal de las autoridades nacionales de asistir y proteger a los desplazados internos, hay situaciones en que las autoridades nacionales están dispuestas a asumir sus responsabilidades pero no pueden hacerlo plenamente y se apela a la solidaridad internacional.
Solidaridad de la comunidad internacional con los desplazados internos que necesitan asistencia y protección: situaciones en que las autoridades nacionales no estén dispuestas a actuar legitiman u obligan a la intervención de la comunidad internacional para proteger y asistir.
Los actores humanitarios distribuyen comida, transportan agua en camiones, levantan tiendas y proporcionan atención médica. Sin embargo, cuando se trata de protección física, se puede exigir la presencia de la policía e incluso de las fuerzas militares; para protección de la población civil, y a veces a los desplazados internos, (ejemplos: Chad, Costa de Marfil y la República Democrática del Congo).
En 2005 Kofi Annan introdujo una reforma institucional con «enfoque de gestión por grupos», un acuerdo de coordinación para abordar emergencias humanitarias que incluye el Grupo sobre Protección, encargado de identificar y evaluar las necesidades de protección de los desplazados internos, e iniciar y coordinar las respuestas.
ACNUR es el organismo que lidera el grupo en situaciones de conflicto armado (también puede hacerlo en casos de desastres naturales). Pero, la experiencia en la protección de los desplazados internos sigue siendo limitada; las partes interesadas no siempre están de acuerdo en qué conlleva la protección en la práctica y cómo han de determinarse las prioridades; y los organismos tienden a determinar las prioridades, en lugar de basarse en la evaluación de necesidades.
Los desplazados internos tienen derecho a gozar de todas las garantías previstas en el derecho internacional humanitario y de los DD.HH, además de las salvaguardias legales de las que son titulares en su país como ciudadanos y residentes habituales.
Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de la ONU (1998) cuentan con la aceptación general y han sido afianzados por los organismos regionales;
La Convención para la Protección y Asistencia de los Desplazados Internos en África de la UA (Convención de Kampala) de 2009 exige a los Estados que incorporen la Convención en su legislación nacional y adopten políticas o estrategias nacionales sobre el desplazamiento interno.
El creciente número de países con legislación nacional sobre el desplazamiento interno es una tendencia positiva y continua.
En el ámbito nacional, destaca el papel de la Corte Constitucional de Colombia, que dictó en 2004 una sentencia histórica en la que declaraba que la vulneración de los derechos fundamentales de los desplazados internos constituía un «estado de cosas inconstitucional» y dictó una serie de órdenes encaminadas a mejorar la situación de los desplazados internos.
Los tribunales y órganos de derechos humanos regionales (la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos) desempeñan un papel más activo. Los tribunales penales internacionales, como el Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia y la Corte Penal Internacional, han comenzado también a exigir responsabilidades por casos atroces de desplazamiento arbitrario.
Las organizaciones humanitarias suelen distinguir cuatro categorías de actividades de protección relativas a estas personas:
Actividades destinadas a abordar daños, vulneran las garantías de DD.HH., incluyendo las acciones destinadas a proporcionar seguridad y a prevenir y poner fin la violencia.
Ausencia de acceso físico a bienes y servicios esenciales como comida, agua y saneamiento, alojamiento, salud y educación.
La falta de posibilidades para que los desplazados internos ejerzan sus derechos.
Actividades de protección que aborda la discriminación de ciertos desplazados internos.
La comunidad humanitaria considera que el desplazamiento sólo finaliza cuando los ex desplazados internos ya no tengan necesidades propias del desplazamiento.
Marco de Soluciones Duraderas para los Desplazados Internos (2009): el proceso de encontrar soluciones duraderas sólo puede ser efectivo si los desplazados internos pueden tomar una decisión fundamentada y voluntaria sobre la solución que desean. Se establecen 4 condiciones:
seguridad y libertad de circulación a largo plazo;
un nivel de vida adecuado, que incluye comida, agua, vivienda, atención para la salud y educación básica adecuados;
acceso al empleo y a medios de subsistencia,
acceso a mecanismos efectivos para la restitución de sus viviendas, tierras y propiedades o la obtención de una indemnización.
El desplazamiento prolongado suele estar vinculado a la política. Existen al menos 40 países donde hay personas que llevan viviendo el desplazamiento interno desde hace más de cinco, diez o incluso 15 años.
En otros casos, el desplazamiento prolongado es consecuencia de que los gobiernos y la comunidad internacional no han invertido en reconstruir zonas destruidas por el conflicto o los desastres naturales.
Hace falta continuar con los esfuerzos para reforzar la respuesta de las instituciones nacionales y de los actores internacionales, incluido ACNUR, al desplazamiento interno.
Se debe reducir la brecha que separa el socorro del desarrollo, y superar la política del desplazamiento prolongado.
Hay que prestar más atención a hacer que los perpetradores de desplazamientos arbitrarios rindan cuentas de sus actos y proporcionar una justicia restitutiva a sus víctimas.
La solidaridad continua en los ámbitos comunitario, nacional e internacional sigue siendo vital para hacer frente a todos estos desafíos.
Riesgos de protección
Documentación
Vivienda
Salud
Medio de subsistencia
Educación
Género
Adaptar las operaciones
A medida que el mundo se ha urbanizado, son cada vez más los refugiados.
Los refugiados y desplazados luchan con frecuencia para sobrevivir en barrios urbanos empobrecidos y superpoblados donde los gobiernos prestan pocos servicios básicos y donde existe resentimiento por su presencia.
ACNUR formuló por primera vez una política sobre los refugiados urbanos en 1997. Se reconocía el derecho a la libertad de circulación prevista en el DI, pero daba a entender que los flujos de refugiados hacia las ciudades no eran aconsejables y reflejaba la prioridad de ubicar a los refugiados en campamentos.
La política fue criticada por grupos de defensa de los refugiados, y señalaron que su implementación era contradictoria y que a menudo tenía efectos perjudiciales. En 2003, la respuesta de ACNUR al éxodo de refugiados iraquíes género una política para los refugiados urbanos.
Los refugiados que carecen de documentación en las zonas urbanas sufren muchos problemas de protección. Tienen dificultades para firmar un contrato de arrendamiento, cobrar un cheque, recibir envíos de dinero y conseguir crédito; también viven con temor a los agentes estatales y son vulnerables a la detención y la reclusión, y a los sobornos y la intimidación.
Muchos se ven obligados a asentarse en terrenos periféricos no aptos para el desarrollo residencial, donde están expuestos al riesgo de desastres naturales y a la inseguridad sobre la titularidad.
Tienen dificultades para obtener atención médica; muchos de ellos sufren trastorno de estrés post-traumático. Desde 2009, ACNUR ha desarrollado una estrategia encaminada a mejorar el acceso a los servicios de salud. En las ciudades, algunos refugiados y desplazados internos hambrientos pueden pasar desapercibidos y no recibir asistencia alimentaria.
Tienen que trabajar para pagar los alimentos y la vivienda. La mayoría de los refugiados urbanos sobrevive con su espíritu emprendedor o trabajando en la economía sumergida. Su capacidad para trabajar a menudo depende del acceso a las oportunidades de empleo, ya sea formal o informal. El derecho al trabajo es parte integral de la protección y de las soluciones duraderas.
Tienen un acceso variable a la educación, y muchos niños refugiados en edad de asistir a la escuela primaria no acuden a clase. En algunos países no existe un marco reglamentario que regule el ingreso de niños refugiados en las escuelas estatales. La prioridad de ACNUR es incorporar a los niños refugiados en el sistema educativo nacional, con especial atención al derecho básico a la educación primaria.
Las mujeres refugiadas y desplazadas hacia las ciudades denuncian con frecuencia violencia sexual y de género, acoso e intimidación. En muchas ciudades tienen más facilidad para encontrar empleo, por lo general como empleadas domésticas, o se dedican al “sexo por supervivencia”.
Desde 2009, ACNUR ha empezado a recalibrar sus operaciones hacia zonas urbanas. Ha comenzado a desarrollar formas de identificar a los refugiados y desplazados internos vulnerables en las ciudades para apoyarlos, y a propugnar que los gobiernos reconozcan su presencia y protejan sus derechos.
La comunicación con los refugiados que viven en las ciudades es vital, pero a los refugiados urbanos les preocupa a menudo la lucha por la supervivencia diaria y suelen trasladarse de un sitio a otro, y a veces las mujeres rara vez salen de casa. Además, a los refugiados también puede resultarles difícil entablar contacto con ACNUR, con los organismos humanitarios o con las oficinas del gobierno.
Las operaciones humanitarias pueden ser más costosas y requerir más tiempo en las zonas urbanas que en los campamentos de refugiados, y ACNUR y sus socios se enfrentan al nuevo reto de movilizar recursos económicos para los refugiados en zonas urbanas. Las leyes y políticas de los gobiernos de acogida también limitan el acceso de los refugiados a permisos de trabajo y a su capacidad para satisfacer algunas de sus propias necesidades.
Cambio climático
Desastres naturales
Riesgos de protección
La intervención de ACNUR
Un vacío normativo
Una prueba de solidaridad
El cambio climático podría producir o intensificar distintos tipos de desplazamiento de población
Las personas pueden verse desplazadas por desastres hidro-meteorológicos, como inundaciones, huracanes, tifones y ciclones o deslizamientos de tierras. Estos movimientos suelen ser de carácter temporal, y podrían ser transfronterizos.
El desplazamiento puede ser causado por la degradación medioambiental y los desastres de evolución lenta. Esto puede dar lugar al traslado de la población a otras regiones de su país o a otros países si no hay opciones disponibles para la reubicación interna, y probablemente de modo permanente.
En el caso de la inundación de pequeños Estados insulares por la elevación del nivel del mar, toda la población de una isla podría verse obligada a trasladarse a otro lugar de forma permanente.
Cuando algunas zonas se vuelven inhabitables a causa de desastres repentinos o de evolución lenta, puede ser necesaria la evacuación y reubicación de las personas a zonas seguras. Estos movimientos pueden ser temporales o permanentes, dependiendo de las condiciones en la zona de origen.
Por último, el desplazamiento de duración variable puede suceder cuando la escasez de recursos esenciales (agua, alimentos) debida al cambio climático desencadena conflictos y violencia.
El sistema internacional distingue actualmente entre el movimiento voluntario de personas («migración») y el movimiento forzado («desplazamiento»), pero en el desplazamiento a causa del cambio climático hay más matices. Además, las personas que se ven obligadas a abandonar sus comunidades a causa de fenómenos meteorológicos extremos o de otras amenazas naturales tienen necesidades muy claras de asistencia material y pueden tener necesidades de protección.
El número de desastres repentinos ha aumentado de forma notable en los últimos decenios. Según muchos expertos, esto es consecuencia del calentamiento global y de un efecto concreto sobre los patrones de precipitaciones que tiene como resultado un aumento de los desastres hidro-meteorológicos. Las amenazas naturales no constituyen desastres en sí mismas, sino que las acciones humanas agravan los efectos de los fenómenos naturales para generar desastres.
Las evaluaciones pusieron de relieve múltiples riesgos de protección: aumento de la trata de menores, violencia sexual y de género en los refugios temporales, pautas de discriminación reforzadas, pérdida de documentación y acceso a los servicios, y cuestiones relativas a la vivienda, la tierra y la propiedad.
La ONU ha designado al ACNUR para que tome la iniciativa en cuestiones de protección en situaciones de emergencias complejas, pero no se asignó un liderazgo a nivel de campo para la protección en desastres naturales. En cambio, se prevé que las tres agencias de protección de la ONU —ACNUR, UNICEF y Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos— se consulten para determinar cuál de ellas es la que está en mejores condiciones para asumir la dirección en una situación de emergencia concreta.
En lo relativo a la protección de las personas que se ven desplazadas al otro lado de las fronteras debido a desastres naturales y a los efectos del cambio climático. La Convención de 1951 no engloba a las personas que huyen de desastres naturales, como han dejado claro tribunales de justicia de todo el mundo y ACNUR.
Habrá que adoptar y fortalecer las leyes y políticas nacionales, y desarrollar normas regionales y subregionales para que los gobiernos puedan exigir responsabilidades por el modo en que responden al desplazamiento causado por el cambio climático. En el ámbito internacional, ninguna institución a título individual tiene la responsabilidad en los asuntos relacionados con el cambio climático, por lo que serán necesarias nuevas formas de cooperación multilateral para abordar sus efectos. Es probable que el cambio climático ponga a prueba la solidaridad global en aspectos radicalmente distintos de todo lo que se ha experimentado hasta ahora.
El sistema de protección internacional de los refugiados se basa en la responsabilidad nacional y en el cumplimiento por parte de los Estados de sus obligaciones legales con los refugiados y otras personas en situación de riesgo contraídas en virtud de los tratados y del derecho internacional consuetudinario.
El sistema depende de la solidaridad internacional, el principio mediante el cual «hay que hacer frente a los problemas mundiales globales de tal manera que se distribuyan equitativamente los costes y las cargas […]».
La solidaridad es importante porque, de otra forma, la responsabilidad de los refugiados recae en el Estado de acogida.
Los países más afectados por las afluencias de refugiados piden periódicamente más apoyo internacional.
Impactos en los países de acogida
Compartir responsabilidades
Apoyo económico y técnico
Reasentamiento
Otros acuerdos
Los países receptores suelen ser Estados en desarrollo con ingresos bajos y medianos, que acogen al mayor número de refugiados. Los Estados que están cerca de zonas de crisis reciben a la mayoría de los refugiados del mundo.
A comienzos de 2011, los países en desarrollo albergaban al 80 por ciento de los 10,5 millones de refugiados bajo mandato de ACNUR. Más de la mitad de los 20 países con el mayor número de refugiados en relación con su PIB eran países menos desarrollados.
En los últimos años se han introducido varias innovaciones en la financiación de las operaciones humanitarias: fondos comunes, el Fondo Central para Respuestas de Emergencia de la ONU (CERF, por sus siglas en inglés) y la Evaluación de las Necesidades Globales (GNA, por sus siglas en inglés) de ACNUR.
El presupuesto de ACNUR alcanzó su máximo nivel en 2011, al recibir más de 2.000 millones de dólares en contribuciones voluntarias, aunque esta cifra cubrió menos del 60% de las necesidades identificadas. Además, tres cuartas partes de las contribuciones recibidas por ACNUR procedieron de sólo 10 donantes, y más de la mitad fueron de tan sólo cuatro: los Estados Unidos, Japón, la Comisión Europea y el Reino Unido.
Adicionalmente, muchos países proporcionan asistencia técnica para ayudar a los Estados de acogida a mejorar su capacidad para recibir y proteger a los refugiados, y para resolver los problemas de éstos. El fomento de la capacidad puede abarcar una gran diversidad de actividades, desde el desarrollo de capacidades para la respuesta en casos de emergencia hasta el establecimiento de sistemas nacionales de asilo, pasando por el apoyo al reasentamiento, la integración y el desarrollo de las comunidades.
Los acuerdos formales para compartir la responsabilidad de acoger a refugiados o solicitantes de asilo pueden ayudar a evitar que se derive unilateralmente la carga y reducir el riesgo de devoluciones (refoulement) en cadena. Entre los ejemplos figuran el acuerdo firmado en 2002 entre Canadá y Estados Unidos, y el Reglamento Dublín II, de la Unión Europea.
Podría desempeñar un papel mayor como instrumento para compartir responsabilidades. Sigue existiendo un desequilibrio en el esfuerzo de reasentamiento global, pues alrededor de dos terceras partes de todos los refugiados reasentados está en los Estados Unidos y sólo el 10 por ciento en países europeos.
ACNUR no siempre puede contar con una respuesta positiva a sus llamamientos de reasentamiento de emergencia, como descubrió en 2011, cuando pidió plazas de reasentamiento para refugiados —sobre todo para somalíes y eritreos— que habían huido del conflicto de Libia.
Aura Adriana Gonzalez Arellano
16 de mayo de 2021
Control #8
420005441
Referencia: ACNUR, La situación de los refugiados en el mundo: en busca de la solidaridad, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, 2012, 32 pp. Chávez Bautista, Violeta Alejandra, "Carecer de derechos: una introducción a los estudios teóricos sobre la apatridia", en Revista Videre, Dourados, MS, v. 9, n.17, 1. semestre de 2017, p. 118-138. Diez de Velasco, Manuel, "Capítulo I. Las organizaciones internacionales: generalidades" en Las organizaciones internacionales, Tecnos, México, p. 37-53.