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Les activités et actes de l'administration - Les activités
Intro
L'administration a pour mission de maintenir l'ordre public et de servir l'intérêt général par opposition aux intérêts privés. Elle va le faire par le biais de prescription, c'est la police administrative mais aussi par le biais de prestations, le service public.
Section 1 : La police administrative
La police apparaît à la fois comme une institution et comme une fonction administrative. Le terme police désigne plusieurs choses : les fonctions du personnel de police, les opérations matérielles mais aussi l'activité de réglementation.
Ici, c'est de la police administrative qu'il s'agit. Cette dernière est une activité de l'administration qui consiste à prévenir les troubles à l'ordre public et à maintenir celui-ci. Il faut distinguer la police administrative de l'activité qui consiste à la répression pénale que l'on appelle la police judiciaire. Cette distinction est importante puisqu'elle aura des conséquences sur le juge qui sera compétent en cas de dommages causés à l'occasion d'une opération de police.
En plus, pour distinguer entre police administrative et police judiciaire, il faut distinguer entre les polices dites générales et les polices spéciales.
Dans un deuxième temps, on identifiera les titulaires du pouvoir de police.
Enfin on dira quelques mots sur le contrôle des mesures de police, opérés par le juge.
La distinction entre les polices est donc importante
Tout d'abord, on distingue entre la police administrative et judiciaire. La distinction entre les deux est importante pour les conséquences quant au juge compétent pour connaître de ces activités de police.
Une opération de police administrative relève du JA et une opération de police judiciaire, du JJ.
On verra qu'a priori, la définition est simple et la distinction aussi. Mais il existe de plus en plus d'opérations mixtes, hybrides entre la police administrative et la police judiciaire.
La police administrative est d'ordre préventive. Elle sert à prévenir des infractions pénales susceptibles de constituer un trouble à l'ordre public. Elle s'exprime par des actes réglementaires, ou individuels et par des activités matérielles.
La police judiciaire est d'ordre répressive, Il s'agit de constater les infractions à la loi pénale, en rassembler les preuves et en rechercher les auteurs tant qu'une information n'est pas ouverte. Elle comprend des activités individuelles et matérielles, jamais par des actes réglementaires.
La distinction théoriques est claire mais il est parfois difficile car parfois, certaines autorités ont des attributions de police administrative mais agissent aussi en tant que police judiciaire. C'est le cas pour le préfet ou le maire qui détiennent des compétences en matière de police administrative mais des attributions de police judiciaire.
En outre, et compte tenu de l'évolution des menaces, il y a une grande proximité entre la prévention et la répression.
→ alors pourquoi cette distinction ?
Selon la nature de l'opération, le JA ou JJ sera compétent et ce en vertu du principe de la séparation des pouvoirs ce que le Conseil Constitutionnel a eu l'occasion de rappeler dans différentes décisions notamment celle de 2006 sur la loi relative à la lutte contre le terrorisme.
Pour distinguer entre PA et PJ, il faut donc se fonder sur un critère finaliste de distinction. La PA a pour objet la protection de l'ordre public dont la notion a évolué.
Critère de distinction
Pour distinguer entre les polices, on va utiliser le critère de distinction dégager par le Conseil d’État dans un arrêt Consort Baud, du 11 mai 1951. Toute opération de recherche d'infraction et la poursuite de leur auteur relève de la PJ et les opérations de prévention relève de la PA.
En l'espèce, il s'agissait d'une personne mortellement blessée au cours d'une opération de police qui avait pour objet d'appréhender des individus signalés comme faisant partie d'une bande de malfaiteurs. Le Conseil d’État estime qu'ici le dommage a été causé à l'occasion d'une recherche d'une infraction et de poursuite de leur auteur, on est dans le répressif et le Conseil d’État rejette la requête et estime le JJ compétent.
Le Tribunal des conflits a repris ce critère finaliste en se prononçant dans une décision du 7 juin 1951, la décision Noualek à propos d'opérations qui visent à la réalisation d'une mission de contrôle et de surveillance. Ces opérations relevaient de la PA.
En l'espèce, il s'agissait d'une personne blessée à sa fenêtre par un coup de feu à l'occasion d'une visite à domicile de la police. Il s'agissait d'une visite préventive, la personne avait été blessé et la distinction entre les opérations de police repose sur ce critère finaliste.
A propos d'un même objet, on peut tantôt être dans le cadre d'une opération de la PA tantôt dans le cadre d'une opération de PJ. Par exemple, l'opération de mise en fourrière d'un véhicule est une opération de PJ. Ils constatent une infraction et agissent en conséquence.
En revanche, la garde du véhicule en elle-même est une opération de PA. Si il y a un dommage causé à votre véhicule pendant l'enlèvement de ce véhicule, le JJ sera compétent. A l'inverse, si le dommage est causé pendant la garde du véhicule au sein de la fourrière, le JA sera compétent.
En pratique, de nombreuses actions de police sont mixtes. Lorsqu'il doit qualifier une opération, le juge se situe au niveau de l'existence ou l'absence d'une infraction déterminée. Si l'action de police ne se rattache pas à une infraction réalisée ou projetée, réelle ou supposée, dans ce cas il s'agit de l'exercice de la PA.
Mais au gré des affaires, la jurisprudence a fait preuve de subtilité et parfois la frontière est ténue. On peut citer des cas de recherche de simplification notamment en matière de responsabilité à la suite de dommages causés lors d'opérations de police.
Lorsque ces opérations comportent deux phases distinctes (administrative et judiciaire) une application stricte du critère finaliste conduit à reconnaître la compétence de JA pour la première phase et la compétence du JJ pour la phase postérieure.
Mais une telle application ne sert pas l'intérêt d'une bonne administration de la justice ni celui du justiciable puisqu'il va devoir saisir des juges différents. Dès lors, le Tribunal des conflits a admis que lorsque plusieurs actions de police ont concouru à la réalisation d'un même dommage, ce sont celles qui sont essentiellement à l'origine de ces dommages qui déterminent la juridiction compétente et ce sans qu'il y ait lieu de s'interroger sur la nature de celle qui y a contribué que de manière accessoire.
Il faut s'interroger sur les actions qui ont été essentiellement à l'origine du dommage et qui vont déterminer la juridiction compétente. C'est le caractère dominant de l'opération qui va être prépondérant. C'est ce que le Tribunal des conflits a décidé dans un arrêt du 12 juin 1978 société Le profil.
En l'espèce, il s'agissait d'une caissière d'une entreprise qui était escorté de gardiens de la paix. Les malfaiteurs se sont emparés de sa caisse et se sont enfuis. Le préjudice de cette affaire résultait essentiellement des conditions d'organisation du service de protection et donc de manière préventive. Le JA était donc compétent.
Parfois, une opération de PA va se transformer en opération de PJ c'est le cas dans une affaire Demoiselle Motsch, Tribunal des conflits 1977, à propos d'un contrôle d'identité à Cannes qui était donc une opération préventive du maintien de l'ordre public. Le conducteur du véhicule à forcé le barrage, l'agent de police a fait feu et a blessé la passagère du véhicule qui a forcé le barrage.
En l'espèce, les coups de feu ont été tiré après que le barrage a été forcé et dans ce cas, le Tribunal des conflits a estimé que le JJ était compétent.
Une opération peut se transformer en cours d'exécution (contrôle d'identité) ou encore pour les dommages causés lors d'un placement en cellule de dégrisement, c'est une opération de police administrative mais si le dommage a été causé pendant la garde à vue, c'est une opération de police judiciaire.
Après avoir distinguer PA et PJ, revenons sur cette finalité préventive de la PA. C'est la notion d'ordre public qui a connu une évolution.