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Parte VII. Trasparenza e Anticorruzione nelle Pubbliche Amministrazioni.,…

- - - - Una materia "trasversale"
        
        Attività Amministrativa integra e trasparente
        
        Anticorruzione e Trasparenza nei contratti pubblici
        
        Quello dei contratti pubblici è uno dei settori più vulnerabili rispetto al difforndersi di fenomeni corruttivi.
        Cosa si intende per corruzione e come può manifestarsi nell'ambito di una procedura di gara?
        Le condotte corruttive possono interessare ogni fase del processo di selezione del contraente nonché la stessa fase dell'esecuzione del contratto, di modo che un effettivo contrasto ai fenomeni corruttivi richiede un impegno specifico da parte della amministrazioni interessate e un sistema normativo capillare, che consente di regolare ogni aspetto della procedura. il tutto sotto l'occhio vigile di un soggetto controllore che monitori il settore (ANAC).
        
        Secondo la disciplina del Codice dei Contratti 50/2016, tutti gli atti delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori relativi alla programmazione di lavori, opere, servizi e forniture, nonché alle procedure per l'affidamento di appalti pubblici di servizi, forniture, lavori e opere, di concorsi pubblici di progettazione, di concorsi di idee e di concessioni, compresi quelli tra enti nell'ambito del settore pubblico, alla composizione della commissione giudicatrice e a i curricula dei suoi componenti devono essere pubblicati e aggiornati sul profilo del committente (ossia il sito informatico di una staziona appaltante), nella sezione Amministrazione Trasparente, applicando quindi il D.Lgs 33/2013 (Art 29 50/2016)
        Sotto diverso profilo, sempre espressione della trasparenza nei contratti pubblici, si tenga presente che ai sensi dell'Art 1c52e53 190/2012 presso ogni prefettura è istituito un elenco di fornitori, prestarori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa, (White list) operanti in alcuni settori considerati a rischio (trasporti di materiali, guardiania dei cantieri, estrazione di materiali inerti, servizi funerari e cimiteriali, smaltimento rifiuti ecc). In caso di attività imprenditoriali ricadendi nei sttori a rischio, le stazioni appaltanti prima di affidare un contratto o autorizzare un subappalto, hanno l'obbligo di consultare l'elenco in questione e non dovranno richiedere la documentazione antimafia alle imprese iscritte. Anche se, durante un giudizio relativo ad una procedura di affidamento di un contratto pubblico, emerga una condotta contrastante con le regole di trasparenza, il Giudice amministrativo deve comunicare all'ANAC ogni informazione rilevante (Art 1 c32bis 190/2012)
        
        Il principio di trasparenza, è da intendersi come immediata e facile controllabilità di tutti i momenti e di tutti i passaggi in cui si esplicita l'operato della PA, onde garantirne e favorirne lo svolgimento imparziale.
        tra gli strumenti più importanti per realizzare la pretesa che il cittadino vanta nei confronti della PA, va senza dubbio evidenziato il diritto di accesso agli atti ed ai documenti della PA (Artt 22 e ss. 241/1990). Abbiamo inoltre vari istituti diretti alimitare i casi di irregolarità e rafforzare la trasparenza, ad esempio: previsione di una precisa tempistica del procedimento, obbligo di motivare il provvedimento finale, dovere di astensione posto a capo al responsabile del procedimento in caso di conflitto di interessi, digitalizzazione della PA ecc.
        Altri istituti strumentali all'obiettivo trasparenza sono ad esempio l'istituzione presso ogni PA dell'URP (Ufficio Relazioni con il Pubblico), o ancora il dovere per i dipendenti aventi rapporti con p'utenza di identificarsi mediante appositi cartellini.
        Il referente normativo principale in tema di trasparenza è, ricordiamo, rappresntato dal 33/2013 (TU Trasparenza) che raccoglie obblighi di trasparenza e pubblicità che riguardano l'organizzazione e l'azione delle PA.
        
        L'azione della PA è sempre più connotata, oltre che dai tradizionali principi dell'azione amministrativa (legalità, imparzialità, buon andamento, ragionevolezza) anche dai nuovi criteri discendenti, a loro volta, dalla triade Trasparenza/Anticorruzione/Semplificazione.
        Già la legge sul procedimento, negli anni novanta, ha ridisegnato il ruolo della PA sia nell'ottica del superamento dell'"amministrazione autorità" a favore dell'"amministrazione partecipata", sia, conseguentemente, nella sua versione "casa di vetro" ossia conoscibile e controllabile dai privati. Sulla scia della 241/1990, gli step normativi che si sono succeduti nei tempi più recenti hanno voluto rendere la PA trasparente ai massimi livelli.
        
        Dai classici istituti della pubblicità e della trasparenza contenuti nella 241/1990, come il diritto di accesso ai documenti amministrativi, correlati a loro volta alle esigenzedi partecipazione e di semplificazione dell'attività amministrativa, si è passati ad un vero e proprio "bene pubblico" Trasparenza, la più importante chiave di volta non solo del rapporto PA-privati bensì del sistema amministrativo complessivamente inteso.
        Oggi, come si evince dal D.Lgs 33/2013 cd, Testo Unico Trasparenza, ogni aspetto dell'azione e dell'organizzazione di ciascuna PA, deve essere reso pubblico, ossia conoscibile mediante pubblicazione sui siti web istituzionali. Dall'accesso classico ai documenti amministrativi, disciplinato dalla 241/1990, inoltre, si è passato agli "Accessi" a tutti i documenti, i dati e le informazioni della PA: oggi il sistema contempla le nuove figure dell'Accesso civico "semplice", (che consente a chiunque, senza necessità quindi di legittimazione soggettiva o dimostrazione di un interesse qualificato, di chiudere l'adempimento degli obblighi di pubblicazione da parte della PA), e dell'Accesso "Universale" detto anche Freedom of Information Act (FOIA), ancora più ampio di quello semplice in quanto permette di richiedere anche i dati per cui non sussiste l'obbligo di pubblicazione.
        
        Il principio di trasparenza, a sua volta, è condizione e presupposto ineludibile della lotta alla corruzione. Anche questo è uno dei temi più ricorrenti degli interventi legislativi che hanno fatto dell'Anticorruzione uno degli Imperativi Categorici dell'attività amministrativa, specie, alcuni settori delicati, come gli appalti ed i concorsi pubblici, in cui è più forte il rischio corruzione. Ad esempio, si pensi alle prescrizioni del Codice dei Contratti Pubblici 50/2016 che intendono predisporre procedure maggiormente trasparenti ed aderenti alla libera concorrenza, ma anche alle normative che tutelano l'integrità della PA, come il Whistleblowing, o della figura del Responsabile della corruzione e della trasparenza che deve essere necessariamente istituito presso ogni PA.
        In una prospettiva complementare si pone l'importante principio della Semplificazione Amministrativa. Il citato principio di trasparenza rimanda a quello di semplificazione.
        La semplificazione dell'attività amministrativa a suavolta può essere volta in due direzioni assolutamente complementari:
        
        da un lato, essa è diretta agli utenti esterni della PA, mirando a far comprendere il funzionamento delle amministrazioni senza inutili aggravi nonché migliorando l'efficienza della PA.
        
        dall'altro lato, essa è diretta ai dipendenti dell'amministrazione stessa, quale processo continuo di migliramento diretto a rendere piu fluide e flessibile l'organizzazione della stessa.
        La semplificazione, a sua volta, viaggia necessariamente sui canali telematici, strettamente connessa è quindi l'ulteriore ed imponente tendenza alla Digitalizzazione.
      - le espressioni "Anticorruzione e Trasparenza" vengono utilizzate come un tutt'uno. Sono due aspetti dell'azione amministrativa che pur mantenendo la propria autonomia, sono strettamente correlati ed agiscono in simbiosi.
        L'obiettivo è quello di delineare una PA integra, quanto più possibile libera da condizionamenti illeciti e fenomeni corruttivi.
        
        Anticorruzione vuol dire contrasto alla corruzione, ma non va intesa solo in senso stretto come reato punito dal codice penale insieme a tutti i reati contro la PA (Parte XI) quanto piuttosto come un complesso generale di situazioni che provocano, nell'ordine, violazione dei doveri legati alle funzioni pubbliche, malfunzionamento dell'apparato pubblico e, infine, lesione degli interessi della collettività.
        
        Trasparenza, significa chiarezza, apertura, accessibilità, traslato alle amministrazioni. Questo principio implica una serie di strumenti, istituti e accorgimenti diretta alla configurazione di una PA che si organizzi e agisca in maniera pulita, aperta e pubblica, in cui ogni profilo, ogni scelta, sia rendicontabile e tracciabile agli occhi dei cittadini.
    - - A tale legge hanno fatto seguito poi ulteriori interventi, tra cui, solo a titolo esemplificativo, l'istituzione dell'ANAC, la predisposizione del nuovo codice di comportamento dei pubblici dipendenti, del Testo Unico sulla Trasparenza amministrativa, la previsione dell'accesso civico e del FOIA, le nuove regole di svolgimento dei concorsi pubblici e sull'affidamento degli incarichi, l'innovativo sistema della contrattualistica pubblica prevista dal Codice dei Contratti (50/2016)
        Altri leggi specifiche contro la corruzione sono:
        
        69/2015: che ha modificato sia il Codice penale, inasprendo le pene per i delitti di corruzione, concussione e peculato, sia il Codice civile con riferimento al falso in bilancio.
        
        3/2019: Legge "spazza corrotti" che ha introdotto ulteriori misure specifiche per il contrasto ai delitti contro la PA, nonché norme sulla prescrizione dei reati e sulla trasparenza dei partiti politici.
        
        Si tratta di interventi evidentemente molto diversi e variegati, che attraversano in maniera trasversale il nostro sistema amministrativo: alcuni infatti disegnano tutto un sistema di doveri, vigilanza, sanzioni gestito dallo Stato apparato e da enti e figure pubbliche a ciò deputati.
        Altri invece puntano direttamente all'azione degli operatori pubblici, incanalandoli sulla strada della legalità e dell'integrità.
        Altri infine (una minoranza) delineano l'attivazione di sistemi di controllo e valutazione facenti capo allo Stato come Comunità, ossia ai privati, in pratica, conferendo ai cittadini utenti il potere di valutare il servizio reso dalla PA in base a quanto speso in termini di contribuzione pubblica.
        Tali interventi, a livello nazionale e sopranazionale, indicano nel complesso un importante cambio di rotta e soprattutto la presa d'atto che la corruzione rappresenta al contempo un danno e un costo:
        
        Un Danno perchè l'assunzione di personale, la gestione degli adempimenti burocratici e dei servizi degli uffici condotta seguendo logiche corruttive crea rallentamenti ed inefficienze della PA.
        
        Un Costo in quanto lesione all'economia generale e ai conti pubblici. La corruzione ad esempio nel settore dei contratti pubblici, non solo è idonea a far crescere in maniera smisurata i costi per le PA, ma anche a favorire alcuni operatori economici rispetto ad altri, fuori da logiche di concorrenza.
- - - - Trasparenza e Obblighi di Pubblicazione sui siti istituzionali
        
        La Trasparenza dell'attività amministrativa, livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili, va assicurata mediante la pubblicazione, nei siti web istituzionali delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni relative alla propria organizzazione e ai procedimenti amministrativi, secondo criteri di facile accessibilità, completezza e semplicità di consultazione (190/2012 Art 1 commi 15 e ss)
        
        Amministrazione Trasparente
        I siti internet delle PA sono oggi il principale front office di un ente. Quando il TU trasparenza 33/2013, parla specificamente di "pubblicazione", intende la pubblicazione nei siti istituzionali delle PA dei documenti, delle informazioni e dei dati concernenti l'organizzazione e l'attività delle PA, cui corrisponde il diritto chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione (art 2 del 33/2013).
        Si tratta di una previsione coerente con il "diritto alla conoscibilità" sancito dal TU medesimo, secondu cui tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico, ivi compresi quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente, sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, di utilizzarli e riutilizzarli (Art 3).
        La qualità delle informazioni riportate nei siti istituzionali deve essere garantita, da parte delle amministrazioni, nel rispetto degli obblighi di pubblicazione previsti dalla legge, assicurandone l'integrità, il costante aggiornamento, la completezza, la tempestività, la semplicità di consultazione, la comprensibilità, l'omogeneità, la facile accessibilità, nonché la conformità ai documenti originali in possesso dell'amministrazione, l'indicazione della loro provenienza e la riutilizzabilità (Art 6).
        
        La piena conoscibilità viene concretamente garantita mediante una apposita sezione, posta sui web istituzionali, "Amministrazione Trasparente".
        Devono trovare posto nella detta sezione, in primo luoo, ai sensi dell'art 10 del 33/2013 il Piano triennale per la prevenzione della corruzione, il Piano delle performance ela Relazione sulla performance previsti dalla riforma Brunetta 150/2009; i nominativi ed i curricula dei componenti degli organismi indipendenti di valutazione (OIV) di cui all'Art 14 del 150/2009.
        A tale importante prescrizione si aggiungono ulteriori obblighi di pubblicazione, riguardanti:
        
        Atti di carattere nromativo e amministrativo generale.
        
        I dati concernenti l'organizzazione della PA (organigrammi, articolazione degli uffici, competenze, ecc.)
        
        I bandi di concorso
        
        i dati relativi ala valutazione delle performance e alla distribuzione dei premi al personale: le PA pubblicano idati relativi all'ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e l'ammontare dei premi effettivamente distribuiti ai dipendenti.
        
        i dati su enti pubblici vigilati, enti di diritto privato in controllo pubblico, nonché sulle partecipazioni in società di diritto privati.
        
        i provvedimenti amministrativi, soprattutto gli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici a persone fisiche ed enti pubblici e privati, di cui debbono essere resi noti criteri e modalità della concessione medesima.
        
        i bilanci, preventivi, e consuntivi, e il Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio, nonché i dati concernenti il monitoraggio degli obiettivi.
        
        i dati concernenti i beni immobili e la gestione del patrimonio (ad es, informazioni identificative degli immobili posseduti e quelli detenuti, nonché canoni di locazione o di affitto versati o percepiti).
        
        i tempi di pagamento della PA (L'indicatore dei propri tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni , servizi e forniture è denominato "indicatore annuale di tempestività dei pagamenti".
        
        Vigilanza e Sanzioni
        All'interno di ogni PA, il Responsabile per la prevenzione della corruzione, RPC, svolge di norma anche funzioni di Responsabile per la Trasparenza e il suo nominativo va indicato nel Piano triennale (Artt 43 e ss TU Trasparenza 33/2013).
        A tale figura compete svolgere stabilmente un'attività di controllo sull'adempimento da parte della PA degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, assicurando la completezza, la chiarezza, l'aggiornamento delle informazioni pubblicate, nonchè segnalando all'organo di indirizzo politico, all'Organiusmo indipendente di valutazione (OIV), all'autorità nazionale anticorruzione e, nei casi più gravi, all'ufficio di disciplina i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione.
        Il sistema di vigilanza e sanzioni si completa nelle seguenti previsioni:
        
        i dirigenti responsabili degli uffici dell'amministrazione devono garantire il tempestivo e regolare flusso delle informazioni da pubblicare.
        
        gli OIV devono verificare la coerenza tra gli obiettivi previsti nel Piano triennale per la prevenzione della corruzione e quelli indicati nel Piano della performance, valutando altresì l'adeguattezza dei relativi indicatori.
        
        Autorità nazionale anticorruzione, infine, è tenuta a controllare l'esatto adempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla nromativa vigente, esercitando poteri ispettivi mediante richiesta di notizie informazioni, atti e documenti alle amministrazioni pubbliche e ordinando di provedcere, entro un termine non superiore a 30 giorni, alla pubblicazione dei dati, documenti e informazioni, all'adozione di atti o provvedimenti richiesti dalla normativa vigente ovvero alla rimozione di comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza.
        Si ricordi in ogni caso che l'inadempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente e il rigiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso civico costituiscono elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, eventuale causa di responsabilità per danno all'immagine dell'amministrazione e sono comunque vbalutati ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili (art 46).
      - Mediante la normativa anticorruzione, il legislatore ha costruito un sistema di controllo e vigilanza (con relative sanzioni) fondato essenzialmente su due figure:
        
        ANAC
        
        Responsabile dell'anticorruzione
        A completamento del sistema si pone come detto, anche la Corte dei Conti per la verifica di eventuali casi di responsabilità amministrativa ed erariale (con conseguente condanna per i responsabili).
        
        ANAC
        Per quanto concerne le funzioni di vigilanza e controllo, riprendendo quanto esposto in precedenza, ricordiamo che spetta all'ANAC elaborare la generale strategia di prevenzione e contrasto a corruzione e illegalità nella PA, nonché definire le norme e le metodologie comuni per la prevenzione della corruzione stessa.
        All'ANAC inoltre, compete esercitare la vigilanza e il controllo sull'effettiva applicazione e sull'efficacia delle misure edottate dalle pubbliche amministrazioni in materia di anticorruzione e trasaparenza.
        L'ANAC dispone anche di poteri ispettivi (richiesta di notizie, informazioni e atti alle PA) e di poteri ordinatori (ordina alle PA l'adozione di atti o provvedimenti previsti dai piani e dalle regole sulla trasparenza dell'attività amministrativa oppure la rimozione di comportamenti o atti contrastanti con tali regole).
        Si ricordi che, ai sensi del 90/2014 l'ANAC riceve notizie e segnalazioni di illeciti anche nelle forme del whistleblowing; riceve notizie e segnalazioni da parte degli avvocati dello Stato che, nell'esercizio delle loro funzioni, siano venuti a conoscenza di anomalie e irregolarità relative ai contratti pubblici; dispone di poteri sanzionatori laddove i soggetti all'uopo preposti abbiano omesso di predisporre il Piano Triennale.
        
        Responsabile dell'Anticorruzione
        A livello di singola amministrazione, invece, il fulcro del sistema della vigilanza è costituito dal Responsabile anticorruzione e trasparenza, cui la legge attribuisce le funzioni di vigilanza interna. Tale figura, infatti, si occupa tra l'altro, di segnalare all'organo di indirizzo e all'organismo indipendente di valutazione (OIV) le disfunzioni inerenti all'attuazione delle misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza, di indicare agli uffici competenti all'esercizio dell'azione disciplinare i nominativi dei dipendenti che non hanno attuato correttamente le misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza e di verificare l'efficace attuazione del piano, proponendone eventuali modifiche in caso di significative violazioni delle prescrizioni ovvero di intervenuti mutamenti nell'organizzazione o nell'attività dell'amministrazione (190/2012 Art 1 commi 7-10)
        Il Responsabile, inoltre, provvede alla verifica, d'intesa con il dirigente competente, della effetiva rotazione degli incarichi negli uffici in cui è più elevato il rischio corruzione nonché ad individuare il personale da inserire negli specifici programmi di formazione predisposti dalla Scuola Nazionale dell'Amministrazione.
        
        A tali delicate attribuzioni, come visto, corrisponde una serie di sanzioni a carico del Responsabile (190/2012 Art 1 commi 12-14):
        
        in caso di commissione, all'interno dell'amministrazione, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, il responsabile risponde ai sensi dell'Art 21 del 165/2001 TU Pubblico Impiego (quindi responsabilità dirigenziale), sul piano disciplinare, oltre che per il danno erariale e all'immagine della PA, salvo che provi tutte le seguenti circostanze:
        
        di aver predisposto, prima della commissione del fatto, il Piano triennale per la prevenzione della corruzione,
        
        di aver vigilato sul funzionamento e sull'osservanza dello stesso;
        
        In caso di ripetute violazioni delle misure di prevenzione previste dal Piano, il responsabile risponderà sempre ai sensi dell'Art 21 165/2001 nonché, per omesso controllo, sul piano disciplinare, salvo che:
        
        provi di aver comuniucato agli uffici le misure da adottare e le relative modalità e di avere vigilato sull'osservanza del Piano.
        
        poiché, infine, il Responsabile definisce le procedure per la selezione e la formazione dei dipendenti destinati ad operare nei settori a rischio, la mancata attivazione di questi procedimenti comporta la responsabilità dirigenziale (ex art 21 TU pubblico impiego).
        All'interno di ogni amministrazione il Responsabile per la prevenzione della corruzione, svolge di norma pure le funzioni di Responsabile per la Trasparenza: egli perciç sarà responsabile anche in ipotesi di inadempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente (art 43 del 33/2013 TU Trasparenza)
    - - Il PNA
        Il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) ha, in primo luogo, il compito di promuovere, presso le PA (e presso i soggetti di diritto privato in controllo pubblico), l'adozione di misure di prevenzione della corruzione.
        Esso viene attivato dall'ANAC, ha durata triennale ed è aggiornato annualmente. Si configura come Atto di Indirizzo per le PA ai fini dell'adozione dei propri Piani Triennali di prevenzione della corruzione, e, in relazione alla dimensione e ai diversi settori di attività degli enti, ha l'obiettivo di individuare i principali rischi di corruzione con i relativi rimedi e contiene l'indicazione di obiettivi, tempi e modalità di adozione e attuazione delle relative misure di contrasto (Art 1, comma 2bis, 190/2012).
        Le misure anticorruzione si distinguono in oggettive, se mirano, attraverso soluzioni organizzative a ridurre ogni spazio possibile all'adozione di interessi particolari volti all'improprio condizionamento delle decisioni pubbliche, e soggettive, se funzionali invece a garantire la posizione di imparzialità dei funzionari pubblici che partecipano, nei vari modi previsti dall'ordinamento (adozione di atti di indirizzo, adozione di atti di gestione, compimento di attività istruttorie a favore degli uni e degli altri), ad una decisione amministrativa.
        L'individuazione di tali misure spetta poi alle singole PA, perché solo esse sono in grado di conoscere la propria condizione organizzativa, la situazione dei propri funzionari, il contesto esterno nel quale si trovano ad operare. Il PNA è quindi una sorta di guida per le PA nell'adozione di concrete ed effettive misure di prevenzione della corruzione, senza imporre soluzioni eccessivamente uniformi e standardizzate.
        
        Il PTPCT
        Con l'approvazionbe del Piano Nazionale, poi prende concretamente avvio la fase di pianificazione della prevenzione a livello decentrato, mediante la predisposizione di un quadro unitario e strategico di programmazione delle attività in cui ciascuna amministrazione possa redigere il proprio Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (PTPC, senza la T di Trasparenza).
        Il Piano triennale è adottato dall'organo di indirizzo politico, su proposta del Resposanbile della Prevenzione della Corruzione. Negli enti locali, il Piano triennale viene approvato dalla GIunta. Il PTPC è inoltre soggetto ad aggiustamento mediante l'emanazione di apposite linee guida.
        Il Piano triennale ha le seguenti caratteristiche:
        
        è obbligatorio: la mancata approvazione espone la PA all'applicazione di sanzioni amministrative da parte dell' ANAC e comporta per il responsabile della prevenzione corruzione onerose responsabilità.
        
        ha un contenuto in aprte vincolato: gli elementi minimi che deve includere sono indicati dalla stessa 190/2012 e dalla sua normativa di attuazione, nonché dal Piano Nazionale Anticorruzione.
        
        I Piani triennali, oltre ad individuare le attività, anche ulteriori rispetto a quelle indicate dal PNA, si caratterizzano perché devono analizzare il contesto di riferimento della singola PA, sia esterno,m ossia il rischio corruzione con riguardo al territorio, sia interno, prendendo cioè a parametro la struttura ornganizzativa dell'ente, il personale e sua classificazione.
        Nei Piani triennali di prevenzione della corruzione sono confluiti, come anticipato, anche i contenuto del previgente Programma per la trasparenza e l'ingetrità, per cui oggi si parla principalmente di PTPCT ossia di Piano Triennale di prevenzione della corruzione e di Trasparenza.
        Pertanto mentre il PNA è un vero e proprio atto di indirizzo, invece il PTPCT è un programma di attività, oddia uno strumento destinato a contenere le misure concrete per la prevenzione della corruzione, con indicazione specifica delle aree di rischio e degli accorgimenti da adottare nel pratico, a livello di singola PA, per lottare contro i fenomeni corruttivi.
        
        Le Aree di Rischio
        La 190/2012 individua alcune aree di rischio all'interno dell'organizzazione e azione della PA. Si tratta dei settori in cui è più elevato il pericolo di corruzione (Art 1 comma 16):
        
        procedimenti di autorizzazione o concessione
        
        scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del Codice dei Contratti (50/2016).
        
        concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonchè attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati.
        
        concorsi pubblici e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera.
        
        Quando, pertanto, si parla di provvedimenti amministrativi, la normativa prende in considerazione i casi di provvedimenti "ampliativi" che, nello specifico, vanno distinti in provvedimenti privi di effetto economico diretto (autorizzazioni, permessi, concessioni ecc) e provvedimenti aventi effetto economico diretto (ad esempio sussidi, sovvenzioni ecc).
        A questi ambiti obbligatori, poi, le amministrazioni possono aggiungerne altri , a seconda dei procedimenti e delle attività svolte dai singoli enti. Come detto, infatti, in questi Piani vanno sia riportate le caratteristiche del contesto esterno alla singola PA, che possono favorire il verificarsi di fenomeni corruttivi, sia analizzati i contesti interni, mediante dettagliate informazioni strutturali e organiozzative sulla PA stessa.
  - - - A Livello di Singola PA (Art 1 commi 7 e ss):
        
        Organo di Indirizzo Politico:
        A tale figura compete individuare, in genere tra i dirigenti di ruolo in servizio, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, definire gli obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, nonché adottare il Piano Triennale per la prevenzione della corruzione (PTPC) su proposta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza entro il 31 gennaio di ogni anno, curandone la trasmissione all'ANAC.
        
        Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT):
        A tale figura spettano numerosi compiti. Egli innanzitutto, segnala all'organo di indirizzo e all'organismo indipendente di valutazione le disfunzioni inerenti all'attuazione delle misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza e indica agli uffici competenti all'esercizio dell'azione disciplinare i nominativi dei dipendenti che non hanno attuato correttamente le misure in materia di prevenzione.
        Negli enti locali tale figura in genere coincide con il Segretario o Dirigente apicale. è importante ribadire che nella generalità della PA si tratta di una figura unica sia per la prevenzione della corruzione che per la trasparenza. è una figura strategica che per la delicatezza dei suoi compiti è responsabile anche personalmente in caso di commissione di un reato di corruzione accertato. Allo stesso modo è un soggetto particolarmente salvaguardato all'interno della PA. eventuali misure disciminatorie, dirette o indirette, dnei confronti del Responsabile per motivi legti allo svolgimento delle sue funzioni, vanno sempre segnalate all'ANAC.
        
        Organismo Indipendente di Valutazione (OIV):
        L'OIV deve verificare, anche ai fini della validazione della Relazione sulle Performance, che i Piani Tirennali per la prevenzione della corruzione siano coerenti con gli obiettivi stabiliti nei doumenti di programmazione strategico-gestionale e che nella msiurazione e valutazione delle performance si tenga conto degli obiettivi connessi all'anticorruzione e trasparenza.
        Si tratta di particolari figure di cui tutte le PA devono dotarsi e che si occupano, tra l'altro, del monitoraggio sul funzionamento complessivo del sistema della valutazione della trasparenza e integrità dei controlli interni, della comunicazione delle criticità riscontrate ai competenti organi interni di governo ed amministrazione, della validazione della Relazione sulla performance (e relativa pubblicazione sul sito istituzionale), della garanzia della correttezza dei processi di misurazione e valutazione, della verifica dei risultati e delle buone pratiche di promozione delle pari opportunità , nonché di realizzare indagini sul personale dipendente.
        Essi, ancora, promuovono e attestano l'assolvimento da parte della PA degli obblighi relativi alla trasparenza e alla pubblicità delle informazioni, ai sensi del TU Trasparenza (33/2013): in particolare devono valutare, come detto, la coerenza tra gli obiettivi previsti nel Piano Triennale per la prevenzione della corruzione e quelli indicati nel Piano della Performance.
        
        Vi è poi una serie di figure ulteriori coinvolte a titolo diverso nella lotta /prevenzione, tutte tenute al rispetto delle norme dei piano Triennale. Tra queste ricordiamo:
        
        I Referenti per la prevenzione dell'area di rischio di rispettiva competenza. Essi possono essere individuati nel Piano e svolgono attività informativa nei confronti del Responsabile, affinché questi abbia elementi e riscontri sull'intera organizzazione ed attività dell'amministrazione, e di costante monitoraggio sull'attività svolta dai dirigenti assegnati agli uffici di riferimento, anche con riguardo agli obblighi di rotazione del personale.
        
        i Dirigenti, tenuti a svolgere attività informativa nei confronti del Responsabile, dei referenti e dell'autorità giudiziaria, a partecipare ai processi di gestione del rischio, nonché ad adottare, ove in loro potere, le misure gestionali, quali l'avvio di procedimenti disciplinari ecc.
        Ricordiamo infatti che i dirigenti nell'ambito dei settori di rispettiva competenza, in base all'Art 16 165/2001 concorrono alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastere i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell'ufficio cui sono preposti (comma 1bis); forniscono le informazioni richieste dal soggetto competente per l'individuazione delle attività nell'ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione svolte nell'ufficio a cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di naura corruttiva (comma 1quater).
        
        Ufficio Procedimenti Disciplinari (UPD), avente il compito di svolgere i procedimenti disciplinari nell'ambito della propria competenza e di effettuare le relative comunicazioni all'autorità giudiziaria.
        
        Tutti i dipendenti della PAnonché i collaboratori e i consulenti esterni, tenuti in ogni caso al rispetto delle norme dei Piano triennale e dei codici di comportamento della PA.
- - - - L'espressione whistleblowing indica generalmente la condotta di chi denuncia attività illecite o fraudolente all'interno di un'organizzazione pubblica o privata. Si tratta di un istituto di origine anglosassone, introdotto nell'ordinamento dalla legge anticorruzione 190/2012 (che aveva istituito il nuovo Art 54bis nel 165/2001). Ai sensi dell'Art 54bis TU pubblico impiego, il pubblico dipendente che, nell'interesse dell'integrità della PA, segnala al Responsabile della prevezione della corruzione e della trasparenza ovvero all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), o denuncia all'autorità giudiziaria ordinaria o contabile, condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione. L'adozione di misure ritenute ritorsive nei confronti del segnalante va comuicata all'ANAC o dall'interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L'ANAC, a sua volta, deve informare il DIpartimento della FUnzione pubblica o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza.
      - Le ulteriori misure di contrasto alla corruzione del pubblico impiego.
        
        La 190/2012 ha introdotto ulteriori novità:
        
        ha previsto la rotazione dei dipendenti e dei dirigenti che lavorano nei settori più delicati ed esposti (quali appalti e concorsi)
        
        ha inserito nel corpus del Testo Unico pubblico impiego, 165/2001, un nuovo articolo, il 35bis, riguardante la prevenzione della corruzione nella formazione delle commissioni per l'accesso ai pubblici uffici nell'assegnazione degli stessi.
        
        Ha novellato l'art 53 165/2001, sul sistema di incompatibilità e cumulo di impieghi ed incarichi.
        
        ha delegato l'esecutivo alla emanazione di un decreto che regolamentasse l'inconferibilità e l'incompatibilità degli incarichi dirigenziali e degli incarichi amministrativi di vertice (la relativa disciplina è infatti contenuta nel 39/2013, vedi parte V, cap 4 par 11).
        
        Il dovere di esclusività (Art 53 165/2001)
        
        Trasparenza nel reclutamento e nella gestione del personale.
        
        Trasparenza e anticorruzione nei concorsi pubblici
        In concreto, in tema di acquisizione del personale pubblico mediante procedure selettivi, i rischi di illegalità sono in primo luogo la previsione di eventuai requisiti di accesso "personalizzati" e il malfunzionamento dei meccanismi oggettivi e trasparenti per avvantaggiare candidati particolari, o, ancora, una irregolare composizione della commissione di concorso o l'inosservanza delle regole procedurali di trasparenza e imparzialità nella selezione, quali, ad esempio, la violazione della regola dell'anonimato nel caso di prova scritta oppure della predeterminazione dei criteri di valutazione delle prove per reclutare determinati soggetti.
        Il citato criterio dell'anonimato, ad esempio, è una regola basilare nei concorsi pubblici: esso si traduce, a livello normativo, in regole che "tipizzano rigidamente il comportamento della PA, imponendo una serie minuziosa di cautele e accorgimenti prudenziali, inesplicabili se non sul presupposto dell'intento del legislatore di qualificare la garanzia e l'effettività dell'anonimato quale elemento costitutivo dell'interesse pubblico primario, al cui perseguimento tali procedure selettive risultano finalizzate" (TAR Lazio)
        
        Allo stesso modo, il principio di preventiva fissazione dei criteri e delle modalità di valutazione delle prove concorsuali è stato inquadrato "nell'ottica della trasparenza dell'attività amministrativa perseguita dal legislatore, che pone l'accento sulla necessità della determinazione e verbalizzazione dei criteri stessi in un momento nel quale non possono sorgere il sospetto che questi ultii siano volti a favorire o sfavorire alcuni concorrenti, con la conseguenza che è legittima la determinazione dei predetti criteri di valutazione delle prove concorsuali, anche dopo la loro effettuazione, purché prima della loro concreta valutazione". (Cds)
        Inoltre, le amministrazioni, generalmente affidano lo svolgimento operativo dei concorsi ad una apposita commissione giudicatrice (nominata ad hoc per ogni concorso): si tratta dell'organo tecnico di ui si avvale la PA per gestire le diverse fasi concorsuali e, pertanto, individuare i candidati più capaci.
        In proposito, riprendendo quanto detto in precedenza, l'art 35bis 165/2001, introdotto dala legge ancutorruzione del 2012, ha configurato una nuova fattiscpecie di incompatibilità "intesa a prevenire il discredito altrimenti derivante alla PA dall'affidamento di incarichi a dipendenti che, a vario titolo, in passato, abbiano commesso o siano sospettati di infedeltà." (TAR Abbruzzo), prevedendo che coloro che sono stati condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, per i delitti contro la PA:
        
        non possono fare parte anche con compiti di segreteria, di commissioni per l'accesso o la selezione dei pubblici impieghi.
        
        non possono essere assegnati, anche con funzioni direttive, agli uffici preposti alla gestione delle risorse finanziarie all'acquisizione di beni servizi e forniture, nonché alla concessione o all'erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari o attribuzioni di vantaggi economici a soggetti pubblici e privati.
        
        non possono fare parte delle commissioni per la scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi, per la concessione o l'erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché per l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere.
        
        Contratti di colalborazione ed incarichi di lavoro autonomo
        Un ulteriore profilo "a rischio" concerne i cd. incarichi esterni: lo svolgimento di incarichi extra-istituzionali, infatti, potrebbe generare situazioni di conflitto di interesse, che possono a loro volta essere sintomi premonitori di azioni corruttive. Nel lavoro pubblico infatti, è riconosciuta la generale possibilità di fare ricorso a contratti di lavoro autonomo al fine di soddisfare i bisogni delle PA, attraverso un rapporto di mera collaborazione, segnato cioè dalla estraneità all'organizzazione dell'ente.
        Per le PA la disciplina di riferimento è contenuta nell'Art 7, comma 6 165/2001, come novellato dal D.Lgs 75/2017, cd Riforma Madia, disposizione da cui si evince chiaramente che il conferimento di incarichi pubblici deve avvenire solo nell'interesse pubblico, per specifiche esigenze e in base a determinati presupposti di legittimità.
        
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        L'art 53 D.Lgs 165/2001
        Il rapporto di pubblico impiego è connotato da un sistema di incompatibilità che rinviene la sua ratio nel dovere di esclusività dei pubblici dipendenti ex art 98 Cost. in virtù del quale il pubblico dipendente è tenuto a riservare tutta la sua attività lavorativa all'amministrazione.
        La disciplina base in tema di incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi nel pubblico impiego è recata dall'Art 53 D.Lgs 165/2001, applicabile sia ai dipendenti privatizzati che a quelli in regime di diritto pubblico.
        Secondo tale disposizione, il pubblico impiegato non può svolgere attività commerciali, imprenditoriali, industriali, artigiane e professionali in costanza di rapporto di lavoro. Tale dovere viene meno solo in caso di impiego part time non superiore al 50% dell'orario ordinario.
        Il dipendente inoltre, può svolgere solo gli incarichi previamente conferiti o approvati dall'amministrazione di appartenenza o che siano comunque previsti o disciplinati dalla legge o da altre fonti normative; sena autorizzazione non possono essere conferiti incarichi, ne da parte della PA ne da parte di enti pubblici economici e soggetti privati.
        
        L'autorizzazione va chiesta dai soggetti pubblici o privati che intendano conferire l'incarico all'amministrazione di appartenenza del dipendente, la quale deve pronunciarsi in merito nei successivi 30 giorni (decorso il termine per provvedere l'autorizzazione si intende accodata se richiesta per incarichi da conferirsi da PA negli altri casi, si intende definitivamente negata). Gli incarichi retribuiti di cui si parla nell'Art 53 sono tutti gli incarichi, anche occasionali, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, per i quali previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso. Sono esclusi da tale ambito i compensi e le prestazioni derivanti:
        
        dalla collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili.
        
        dalla utilizzazione economica da parte dell'autore o inventore di opere dell'ingegno e di invenzioni industriali.
        
        dalla partecipazione a convegni e seminari.
        
        da incarichi per i quali è corrisposto solo il rimborso delle spese documentate.
        
        da incarichi per lo svolgimento dei quali il dipendente è posto in posizione di aspettativa, di comando, o di fuori ruolo.
        
        da incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse distaccati o in aspettativa non retribuita.
        
        da attività di formazione diretta ai dipendenti della PA, nonché di docenza e ricerca scientifica.
        Secondo la migliore dottrina, sono esclusi dagli incarichi retribuiti quelli svolti gratuitamente anche in assenza di una previsione normativa.
        
        Anche sulla disciplina degli incarichi ha inciso la normativa anticorruzione 2012, specie con riferimento alla più marcata separazione tra politica e amministrazione e al conseguente divieto per chi abbia avuto compiti in organizzazioni plitiche e sindacali di essere destinatario di incarichi di direzione di strutture deputate alla gestione del personale.
        In generare, si conferma il divieto di conferimento degli incarichi atipici, ossia non correlati a compiti e doveri d'ufficio previsti dalla legge; la disciplina delle incompatibilità viene raccordata a quella sul conflitto di interessi, statuendo che l'eventuale autorizzazione a ricoprire incarichi esterni al rapporto di lavoro avvenga sulla base di criteri oggettivi e predeterminati idonei a scongiurare potenziali situazioni di conflitto.
        
        Il divieto di pantouflage (cd. revolving doors).
        I dipendenti che, negli ultimi anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle PA, non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell'attività della PA svolta attraverso i medesimi poteri. Lo prevede il comma 16ter introdotto nell'Art 53 in esame dalla legge anticorruzione 2012.
        Si tratta del divieto di pantouflage o revolving doors,: esso si prefigge l'obiettivo di prevenire uno scorretto esercizio dell'attività istituzionale da parte del dipendente pubblico, una sorta di "conflitto di interessi ad effetti differiti", diretto a "precostituirsi un favor nei confronti di colui che in futuro potrebbe conferirgli incarichi professionali, acclarando il diretto collegamento con il principio costituzionale di trasparenza, imparzialità buon andamento e di quello che impone ai pubblici impiegati esclusività del servizio a favore dell'amministrazione" (Artt 97 e 98 Cost).
        I contratti conclusi e gli incarichi conferiti in violazione di tale precetto sono nulli ed è fatto divieto ai soggetti privati che li hanno conclusi o conferiti di contrattare con le PA per i successivi 3 anni, con obbligo di restituzione dei compensi eventualmente percepiti e accertati ad essi riferiti.