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Chapitre 2 : La sanction des illégalités commises par l'admin
Section 1: Généralités sur la sanction du principe de légalité
Quelles sont les voies juridiques qui permettent de garantir le respect par l'admin des règles juridiques ?
Cependant le recours pour excès de pouvoir n'est pas la seule manière d'assurer la légalité admin -> il y a aujourd'hui, plusieurs outils qui permettent de s'assurer que l'admin respecte le droit
Les outils qui permettent la régularisation (le but n'est pas de faire disparaître l'acte illégal mais de le régulariser)
Le juge laisse du temps à l'admin pour corriger les actes illégaux. Les techniques de régularisation se sont fortement développées dans le droit de l’urbanisme et dans le droit des contrats admin
Droit de l'urbanisme
Face à la nécessité de construire (particulièrement dans le cadre de la crise du logement), le législateur a décidé d’ouvrir des procédures de régularisations des permis de construire.
Lorsque le juge est saisi d’un recours contre un permis de construire et qu’il estime que ce permis est entaché d’un vice/illégalité dont il pourrait être débarrassé -> il peut sursoir à statuer et laisser un délai à l’admin pour qu’elle délivre un nouveau permis -> puis le juge va se prononcer sur le nouveau permis
Les constructions immobilières nécessitent des autorisations admin (police spéciale du maire). Les autorisations délivrées peuvent engendre des illégalités
La substitution des motifs
Plutôt que d’annuler la décision et laisser l’admin reprendre la bonne décision fondée sur le bon motif, on va passer devant le juge au moyen de la substitution de motif
En cours d'instance : si le juge considère que l’admin aurait pris exactement la même décision en se fondant sur ce motif de substitution, il n’y a pas lieu d’annuler la décision contestée
L’admin avait adopté une décision sur le mauvais motif (sur une mauvaise base juridique mais cette décision pouvait être fondée sur un autre motif).
L'engagement de la responsabilité de l'admin
Lorsque l’admin adopte une décision illégale, elle commet une toujours une faute -> ARRET DRIANCOURT 1973 : tout illégalité commise par l’admin est fautive
Si cette faute entraine un préjudice, elle engage la responsabilité de l’admin. La responsabilité est aussi un moyen de sanctionner l’admin pour les illégalités qu’elle commet
Les outils qui permettent la disparition des actes admin illégaux
Le retrait et l'abrogation des actes -> entre les mains de l'admin
Retrait : disparition rétroactive
Abrogation : disparition pour l'avenir
L’admin a l’obligation de faire disparaître ses actes illégaux (les actes créateurs de droits au profit des destinataires -> ne peuvent pas être abrogés et retirés au-delà d’un certain délai).
Le recours pour excès de pouvoir -> entre les mains du juge
En matière de contrat admin, la disparition d'un contrat illégal prend la forme d'une résolution ou d'une résiliation
Résolution -> pour l'avenir
Résiliation -> pour l'avenir et pour le passé
Totalement différent du recours pour excès de pouvoir parce que c'est entre les mains des parties et non entre les mains du juge -> la disparition du contrat illégal prononcé par le juge est devenue extrêmement rare
Années 1860 -> apparition du recours pour excès de pouvoir
DECRET DU 2 NOVEMBRE 1864: prévoit la gratuité du recours pour excès de pouvoir. Le recours pour excès de pouvoir n’est pas soumis au versement d’une somme et le recours pour excès de pouvoir ne nécessite pas le recours à un avocat
Recours pour excès de pouvoir = un recours pour annulation = il y a une décision et le demandeur soutient qu’elle est illégale -> si illégalité -> le juge va annuler rétroactivement l'acte illégal (pour le passé et pour le futur)
Gaston Jèze : « Le recours pour excès de pouvoir est l’arme la plus efficace, la plus économique et la plus pratique qui existe au monde pour défendre les libertés individuelles »
La jp ministre de l’Agriculture contre Dame Lamotte : le CE estime qu’il est toujours possible de faire un recours pour excès de pouvoir -> le recours pour excès de pouvoir est ouvert même sans texte contre tout acte admin
Le recours pour excès de pouvoir est le jumeau procédural du principe de légalité -> le principe de légalité c'est le fond et le recours pour excès de pouvoir c'est la forme -> permet d'assurer concrètement la légalité administrative
Section 2: La sanction des illégalités commises par le juge admin
I- Apparition et développement d'un juge admin indépendant : qui est le juge admin ?
B- Le développement des juridictions admin au sein même de l'admin : de la RF à 1872
L'administration est à la fois juge et partie. A la fin de la RF, 2 catégories d'organes sont crées
Le CE crée par Napoléon
Le CE est composé de hauts fonctionnaires chargés de conseiller le sommet de l’État sur la rédaction des projets de loi, sur la rédaction des règlements, sur la résolution des litiges
Le CE a alors des fonctions de conseil et même en matière contentieuse : le CE ne résout pas les litiges il conseille les pouvoirs pour la résolution des litiges -> au sein du CE, il y a la commission du contentieux qui rédige des avis sur la résolution du litige
Son existence est prévue au sein de la Constitution de 1799
Les conseils de préfecture crées par une loi du 28 Pluviose an 8
Ils se prononcent dans des domaines énumérés par la loi (contentieux des travaux publics, une partie du contentieux fiscal, …)
Les conseils de préfectures rendent des arrêtés = décisions de justice
Ils ont des fonctions de conseil auprès des préfets mais ils sont aussi chargés de résoudre des litiges : la justice leur est déléguée
Ces conseils de préfecture sont présidés par le préfet = empêche de les qualifier de juridiction parce que ces conseils sont présidés par le préfet = admin = l’organe est présidé par une des parties
Le CE va progressivement juridictionnaliser son fonctionnement.
A partir de la restauration, et surtout sous la monarchie de Juillet, le CE développe un fonctionnement juridictionnel
Le CE se met à appeler ses avis « des arrêts »
Il met en œuvre une procédure avec audience publique
On exige des membres du CE qu’ils se prononcent dans les litiges admin -> doivent être impartiaux
DONC, la procédure devant le CE a toutes les apparences d’un procès.
La IIe République (1848) délègue la justice au CE -> le CE se met à rendre des vraies décisions à partir de la IIe Rép
À la fin de l’Empire, la monarchie est rétablie mais le CE est maintenu -> le CE parvient à se rendre indispensable
Dès le rétablissement de l’Empire (2nd) -> le CE se voit reprendre la justice qui lui avait été déléguée.
DECRET DE 1864 : rend le recours pour excès de pouvoir gratuit et sans condition d’avocat. Le recours pour excès de pouvoir permet de saisir le CE a très peu de frais pour lui demander de faire disparaître une décision illégale de l’admin.
C- L'indépendance définitive du juge admin et dvpt d'un droit jurisprudentiel
LOI DE 1872 : le CE statut souverainement sur les recours en matière contentieuse, administrative et sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des différentes autorités admin
Le CE reste fondamentalement une institution admin et il est présidé théoriquement par le GDS (un ministre donc l’administration).
Cependant, une coutume veut qu’aucun membre du gouvernement ne siège au CE. En réalité, c’est un vice-président, lui-même un conseiller d’État, qui préside le CE.
C'est toujours le cas aujourd'hui : le CE est présidé par un VP
A la fin du IIe Empire, la justice lui est définitivement déléguée
La disparition du principe du ministre juge
En 1872, en cas de litige avec l’admin, soit le litige relève d’un conseil de préfecture (dans les matières prévues)
SI le litige ne relève pas des cas, qui est compétent pour régler le litige ? D’abord, le litige relève du ministre puis du CE
1889 -> ARRET CADOT -> la règle du ministre juge disparaît
M. CADOT est mécontent de la suppression de son poste et de diffamation (il exerce mal son travail).
Le CE explique qu’il peut être saisi de tous litiges admin directement par un administré -> il n’y a pas besoin de saisir d’abord le ministre pour ensuite saisir le CE -> Le CE est un juge que l’on peut saisir en premier et dernier ressort
M. CADOT était employé à Marseille. La ville de Marseille estime qu’il exerce mal ses fonctions et supprime son poste.
Le CE est allé encore plus loin en développant des règles auxquelles il a soumis l’admin. Le droit admin existait mais il était incomplet.
Le CE a aussi théorisé son contrôle et la approfondi -> à partir des années 1910, le juge admin a commencé à examiner les raisons pour lesquelles l'admin agit
Ex : Le juge s’est mis à contrôler la matérialité des faits = approfondissement du contrôle
Ex : Le juge s’est mis à contrôler la proportionnalité des atteintes portées par l’admin aux libertés dans l’arrêt Benjamin = progrès énorme
Donc le CE s’est extrait de l’admin, il a créé des règles auxquelles il soumet l’admin et il a approfondi son contrôle sur l’admin
A- Interdicition faite au juge judiciaire de connaître des litiges de l'admin durant l'ancien régime et le RF
Durant la RF, il y a 2 textes révolutionnaires importants sur cette question
LOI DES 16 ET 24 AOUT 1790
DECRET DU 16 FRUCTIDOR AN III
Ces textes posent une incompétence : interdiction pour le juge judicaire de s’immiscer dans les affaires de l’admin MAIS ces textes ne disent pas qui est compétent pour régler les litiges administratifs
L’admin, en l’absence de juge, se juger elle-même : on parle de « justice retenue » ou « d’administrateur juge »
Cette interdiction remonte à l'AR durant la centralisation progressive du pouvoir surtout durant le règne de Louis XIV
Les parlements ne pouvaient pas connaître des litiges administratifs
D- L'ordre admin contemporain
2) Les juridictions et les juges admin
a) Les juridictions admin générales : les TACAA
Les tribunaux admin sont créés en 1953 -> ils sont créés parce que le CE avait un stock trop important d’affaires à traiter -> le CE a demandé que soit créés des tribunaux admin parce que le délai de règlement des litiges devenait trop lent.
Les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel = TACAA
Les tribunaux admin sont les juridictions de droit commun
Au-dessus des tribunaux admin -> les cours admin d’appel -> elles sont créées parce que le CE avait trop d’affaire à traiter. Ce sont les juridictions de droit commun en appel
b) Juridictions admin spécilaisées
Ce sont des juridictions prévues par des textes spéciaux qui règlent des litiges spéciaux
En termes de volume d’affaire, la Cour nationale du droit d’asile est la cour qui a le plus d’importance. Elle se prononce sur la légalité des décisions rendues par l’OFPRA / les décisions rendues par l’admin qui traitent du droit d’asile
Il y a aussi les juridictions financières : les CRC, la Cour des comptes, la Cour de discipline budgétaire et financière
En cas de contestation de leurs décisions, c’est le CE qui est saisi
Tout comme le recours pour excès de pouvoir est toujours possible pour les actes admin, le pourvoi en cassation est toujours possible pour les actes juridictionnels = décisions rendues par une juridiction (ARRET D’ALLIÈRE 1947)
c) Le CE
Le CE a 2 fonctions fondamentales -> on parle de dualité fonctionnelle
Le CE est une juridiction
Le CE est un organe de conseil de l'admin
Le CE est composé de 7 sections
5 sections qui ont des fonctions admin -> rendent des avis à destination du gouvernement (et depuis 2008 -> parlementaires) sur les projets de loi/d’ordonnance/de décret et sur toute question intéressant le gouvernement (le G peut poser des questions au CE et le CE ne fait que rendre des avis)
1 section des rapports et des études
Section du contentieux : traite les affaires contentieuses-> divisée en 10 chambres
La section du contentieux n’est pas seulement un juge de cassation (du droit), c’est aussi un juge du fond
Le CE peut se prononcer en cassation sur les décisions rendues par les TACAA et par les juridictions admin spécialisées.
C’est aussi un juge du fond : il se prononce en 1er et dernier ressort sur les décisions prises par les plus hautes autorités (décret des PM et PDR), il se prononce sur les actes règlementaires des ministres, se prononcent sur les actes pris par les AAI. Donc les actes les plus importants en matière admin sont jugés par le CE (ART R 311_1 CJA)
Lorsque le CE est saisi en cassation, le CE se prononce plus souvent que la CCASS sur le fond des affaires.
La CCASS tatue au fond seulement lorsqu’elle saisi pour la 2e fois
Il le fait sur le fondement d’une disposition du CJA (ART 821-1) -> permet au CE, lorsqu’il estime qu’il y a une raison tenant à la bonne admin de la justice qu’il peut se prononcer sur le fond de l’affaire
Le VP du CE assure la gestion de l'ordre admin, la carrière!re des magistrats admin et assure la discipline. Pour cela, le VP est assisté par 2 organes consultatifs
Pour le CE -> le VP est assisté par la commission supérieure du CE composée de conseillers d’État
Pour les TACA, le VP est assisté par le conseil supérieur des TACA (CSTACA).
Le CE est un organe à la fois administratif et juridictionnel qui juge l’admin. Est-ce que le CE est suffisamment impartial vis-à-vis de l’admin pour assurer le contrôle de l’admin ? La CEDH s’est prononcée sur cette question. Elle s’est prononcée sur le CE luxembourgeois qui a des missions similaires au CE français -> Affaire Procola contre Luxembourg 1995
Dans cette formation de jugement, 4/5 juges étaient présents lors de l’avis qui était rendu sur le décret de transposition.
Est-ce que le CE luxembourgeois, dans l’affaire Procola, pouvait être considéré comme un tribunal qui doit être indépendant et impartial ?
Les 4 juges ont déjà un préjugement de l’affaire -> ils se sont déjà prononcés sur la légalité du décret
La CEDH a décidé que le Luxembourg a violé l’article 6 paragraphe 1
Le Luxembourg va supprimer la section du contentieux du CE et confie cette section aux autres juridictions admin du Luxembourg.
Un décret de transposition d'une directive européenne est contestée devant le CE du Luxembourg: dans il y avait dans la formation de jugement des membres du CE qui avait participé à la formation consultative qui a rendu un avis sur le décret de transposition de la directive
Après cette décision et cette réaction du Luxembourg, la France a eu peur et s’était demandé si cette jp concernait le CE français.
La CEDH a reconnu qu’en soit, la confusion d’une fonction consultative et d’une fonction contentieuse au sein d’un même organisme ne constitue pas une violation de l’article 6 P 1.
Néanmoins, il peut y avoir violation si un membre du CE se prononce en formation consultative puis en formation contentieuse sur le même problème juridique
Aujourd’hui, le CE assure cette impartialité en interdisant à un membre du CE de se prononcer au contentieux s’il s’est déjà prononcé sur la même affaire en formation consultative.
Il reste tout de même une sorte de méfiance vis-à-vis des juridictions admin : le CE et les autres juridictions admin sont incontestablement proches de l’admin. On pourrait dire que les juges admin baignent dans l’admin :
Les membres des TACA exercent nécessairement des fonctions au sein de l’admin. Pendant une partie de leur carrière, ils doivent exercer un poste en dehors des juridictions admin (ils ont l’obligation de participer à l’admin -> AAI, …)
Les conseillers d’État/magistrats admin sont recrutés par la voie de l’Institut National du service public (ex : ENA) -> ils sont recrutés par la voie d’un concours admin qui permet de recruter des juges et des administrateurs (préfets, …)
Il n’y a pas ENM comme en droit judiciaire -> les magistrats admin sont recrutés comme des fonctionnaires normaux
Il y a 300 membres du CE. 200 sont en poste au CE et les 100 autres occupent des places dans l’admin (au sein des ministères, dans les AAI, …)
Les membres du CE sont des fonctionnaires qui n’ont pas le statut de magistrat
Les membres du CE et les magistrats des TACA ne portent pas la robe comme les magistrats judiciaires. Le CE se conçoit se considère d’abord comme des serviteurs de l’État et puis comme des juges. POURQUOI ?
Raisons historiques (en haut)
L’admin c’est à la fois une personne particulière et une mission particulière qui est la poursuite de l’intérêt général, d’assurer l’ordre public -> a des pouvoirs particuliers -> cette spécificité implique d’avoir un juge spécial qui comprend ce que s’est d’administrer
Il y a un adage selon lequel « juger l’administration c’est encore administrer ». Pour juge l’admin, il faut bien connaitre l’admin
Theorie des circonstances exceptionnelles = forme d'indulgence des juges vis-à-vis de l'admin : Sieur Heyriès.
Le juge contrôle et apprécie l’existence de circonstances exceptionnelles. Puis, il s’assure que l’admin était effectivement dans l’impossibilité de prendre la mesure en cause de manière régulière. Enfin, il vérifie que les actes ont été pris dans l’intérêt général.
La théorie des circonstances exceptionnelles était utilisée de temps en temps par le CE. Le Covid a fait appel à cette théorie
Au moment de l’apparition du COVID, il n’y avait pas de loi permettant à l’admin de prendre des mesures d’urgence
Avant que le législateur n’intervienne, le PM a pris des décrets et à l’occasion de recours contre ces décrets il a invoqué devant le CE la théorie des circonstances des circonstances exceptionnelles pour justifier son action (ex : ARRET DU CE DU 22 MARS 2020 SYNDICAT DES JEUNES MÉDECINS)
Théorie des circonstances exceptionnelles : permet de remettre en cause la légalité (conditions de forme et de fond ) pour permettre à l’admin d’agir pour garantir la continuité des SP
1) Indépendance du juge admin et du contentieux admin
Pour le juge admin, son indépendance n’est pas prévue par le texte lui-même mais le CC a reconnu une valeur constitutionnelle à l’indépendance de l’ordre admin dans une DECISION LOI DE VALIDATION
donne valeur constitutionnelle à l’indépendance de l’autorité administrative en se fondant sur la loi du 24 MAI 1872 qui pose un PFRLR.
Indépendance du juge admin
Pour les membres des TACA, l’inamovibilité a une valeur législative
Pour les membres du CE -> pas de texte qui prévoit l’inamovibilité des membres
DECISION DU 23 JANVIER 1987 CONSEIL DE LA CONCURRENCE. : le CC consacre la valeur constitutionnelle d’une grande partie de la compétence du juge admin -> une grande partie du contentieux admin relève constitutionnellement du juge admin et non d’autres juge.
Le législateur ne peut pas confier le contentieux admin à un autre juge que le juge admin. Ce principe est un PFRLR.
L’indépendance judicaire a aussi une valeur constitutionnelle au sein même de la C (ART 64 DE LA C : le PDR est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire).