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Section 1: La notion d'acte admin - Coggle Diagram
Section 1: La notion d'acte admin
L’acte admin est un moyen juridique de l’admin (opposition aux actes matériels). L’acte admin peut prendre des formes très divers : décret, arrêtés, permis, autorisation, agrément
Le silence de l’admin peut être considéré comme un acte : une acceptation ou un rejet
Un certain nombre de décisions ont montré que les personnes privées peuvent adopter des actes admin -> le critère organique ne permet pas d’identifier un acte admin. Pour les contrats, il y a une présomption.
Les règles qui ont conduit à identifier les types d’actes -> tirent leur origine de la jp. Ces jurisprudence sont souvent reprises dans le CRPA.
I- Les différentes classifications d'acte admin
A- Actes réglementaires et individuels
Les actes réglementaire et individuels ne sont pas soumis au même régime
Le principe de mutabilité du SP implique que les actes réglementaires évoluent : il n’y a pas de droit acquis à un acte réglementaire VS acte individuel : il y a un droit acquis
Ex: Acte réglementaire = on peut changer la législation sur la naturalisation
Acte individuel = on ne peut pas retirer la nationalité à une personne -> droit acquis
Les actes règlementaires VS individuels (ART L 200 CRPA). Certains actes ne sont ni l’un ni l’autre notamment les déclarations d’utilité publique mais c’est rare
Acte réglementaire = acte qui a un contenu à portée générale et impersonnelle, qui émane de personnes investies d’autorité réglementaire
Acte règlementaire par destination = sur l'objet de l'acte notamment dans le cadre des décisions du CE sur l'organisation du SP
Acte règlementaire par nature = classique = contenu à portée générale et impersonnelle qui émanent de personnes investies de l'autorité règlementaire (titulaire du pouvoir)
Acte individuel : édicte une norme dont les destinataires sont des personnes physiques ou morales désignées
Le nom de l’acte ne veut rien dire. C’est pas que c’est un « décret » que c’est réglementaire
B- Les actes créateurs de droit et actes non-créateurs de droit
Acte non-créateur de droit
les actes purement déclaratifs : l’admin ne fait que tirer des conséquences d’une situation préexistante ou informe les administrés de leurs droits
les actes inexistants (rare) = c’est au-delà de l’illégalité
les actes obtenus par fraude
les décisions défavorables à leurs destinataires mais qui ne créent pas de droit au profit d’un tiers
on retrouve à titre principal les actes règlementaires = pas de droit acquis au maintien des règlementation (CE VANNIER)
les actes conditionnels : si la condition n’est plus remplie -> l’acte n’est plus créateur de droit
Acte créateur de droit -> décisions individuelles = créent des droits pour leurs destinataires ou vis-à-vis des tiers (ex : permis de construire, permis de conduire)
Cette distinction se rapproche de la distinction entre les actes décisoires (modifient l’ordonnancement juridique) et les actes non-décisoires (ne modifient pas l’ordonnancement juridique -> purement informatif).
À NE PAS CONFONDRE AVEC LES ACTES CRÉATEURS OU NON-CRÉATEURS DE DROITS
C- Actes implicites ou explicites (différence de forme)
Acte implicite = silence de l'administration qui fait naître une décision
Pendant longtemps, le silence gardée par l’admin valait rejet.
Aujourd’hui le silence gardée pendant 2 mois par l’admin vaut acceptation
Il y a des nombreuses exceptions à cette règle -> manque de visibilité pour les administrés pour savoir si le silence sur une demande valait rejet ou acceptation
Acte explicite = acte juridique écrit (arrêtés préfectoral, municipal), acte non formalisé résultant d'un comportement de l'admin traduisant sa volonté
II- Les caractéristiques de l'admin admin unilatéral
Il y a entre les 2, une espèce de zone grise = des actes pour lesquels on s’interroge sur leur caractère unilatéral ou bilatéral
B- Les clauses réglementaires du contrat
Des données qui sont prévues par des contrats passés par des personnes publiques avec des personnes privées.
Ces contrats vont prévoir l’organisation d’un service : ce sont des clauses qui au sein du contrat, s’intéressent à l’intérêt général
On a identifié dans le contrat des « clauses réglementaires » pour lesquelles on considère que les tiers peuvent avoir un intérêt à agir devant le juge
Ex : horaire de passage des bus, tarif d’un billet de train,…
Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Sègue 1906 : Dans le cadre de cette jp, le CE a mis en relief la nature réglementaire de certaines clauses et l’impact qu’elles peuvent avoir sur les administrés.
CAYZEELE 1996 : le CE va reconnaitre la possibilité pour les administrés d’agir contre les clauses règlementaires du contrat.
La clause ne reste qu’une clause -> ne devient pas un contrat mais le juge a juste ouvert la possibilité de la contester (pas un acte détachable du contrat).
C- Autre cas particulier
Dans certains cas, le juge admet de les contrôler par la voie du recours pour excès de pouvoir si dans ces actes il y a une forme d’unilatéralité -> des dispositions vont s’appliquer unilatéralement aux administrés
Le cas des contrats de recrutement des agents publics : dans ces contrats il y a peu de négociations -> la situation des agents est prédéterminée par des dispositions unilatérales (peu de clauses contractuelles)
Cela a conduit le juge à considérer que le tiers peut former un recours pour excès de pouvoir à l’encontre des contrats d’agent public (ARRET VILLE DE LISSIEU 1998).
Il existe d’autres types d’action de l’admin qui vont poser des difficultés pour lesquels il est difficile de déterminer s’il s’agit d’un acte unilatéral ou pas -> dans ces cas, le juge a préféré une approche au cas par cas
Ces actes sont à la frontière du contrat et de l’acte unilatéral
A- Actes détachables
Des contrats passés par l’admin peuvent avoir un intérêt pour les tiers (ex : contrat avec une entreprise de ramassage de déchets -> ne ramasse pas les déchets -> je suis intéressée par le fait qu’elle ne fasse pas bien son travail)
Avant la jp Tarn-et-Garonne 2014, les tiers au contrat ne pouvaient pas agir contre un contrat en vertu de l’effet relatif du contrat
JP MARTIN 1905 avait mis en relief la catégorie d’actes détachables qui peuvent être contestés devant le juge admin.
Par la suite, le juge admin s’est vu reconnaitre un pouvoir d’injonction. Donc le recours pour excès de pouvoir pour un acte détachable peut s’accompagner d’une injonction
TARN-ET-GARONNE 2014 : la jp a reconnu la possibilité pour les tiers d’agir dans le contentieux contractuel mais la notion d’acte détachable perdure dans certains cas. La jp limite les actes détachables
Les actes détachables du contrat = des actes qui sont intiment liés au contrat mais qu’on a détaché du contrat pour pouvoir les contrôler comme des actes admin uni dans le cadre du recours pour excès de pouvoir.
CE MARTIN 1905 : fonde cette théorie
Caractère unilatéral
L’acte s’impose aux administrés sans leur consentement. Cela distingue l’acte admin du contrat qui présente un caractère bilatéral
:
Dans les faits, cette théorie a permis de contourner la règle selon laquelle seules les parties au contrat pouvaient contester le contrat
Des contrats passés par l’admin peuvent avoir un intérêt pour les tiers (ex : contrat avec une entreprise de ramassage de déchets -> ne ramasse pas les déchets -> je suis intéressée par le fait qu’elle ne fasse pas bien son travail)
III- Le caractère admin
A- Les organes administratif
Les organes admin peuvent prendre des actes qui ne sont pas administratif -> tous les actes émanant de l’admin ne sont pas des actes admin unilatéraux
1) Actes législatifs
Certains d’entre eux vont sortir de la catégorie d’acte admin et vont avoir un caractère législatif
Les organes admin interviennent dans le domaine législatif ce qui peut nous conduire à nous interroger sur la nature de ces actes
En principe les actes règlementaires -> caractère admin
Ex : les ordonnances (après ratification par le Parlement), les décrets-lois pris durant la IIIe République, lois référendaires pris en application des accords d’Évian
La nature de ces actes va être déterminée par la jp. La question s’était posée par rapport aux ordonnances.
Lorsque l’ordonnance est adopté -> acte réglementaire -> peut être contrôlé par le juge admin
Ordonnance ratifiée -> loi -> compétence du juge constitutionnel
Zone grise : lorsque le délai de ratification est dépassé
CE CANAL ROBIN ET GODOT -> une loi avait autorisé le PDR à prendre des mesures dans le contexte de la guerre d’Algérie -> CDG a crée une Cour militaire -> le CE a considéré que l'ordonnance pouvait être contestée au motif que la loi n'avait pas confié de pouvoir législatif au PDR mais la autorisé à en user exceptionnellement
ARRET DE 1962 RUBIN DE SERVINS : le CE a considéré que les décisions prises dans le domaine de la loi par le PDR, en vertu de l’article 16, échappent à son contrôle.
C'est du cas par cas -> les solutions sont différentes selon les décision
2) Les actes de gouvernement
Actes de gouvernement = actes qui émanent de l’admin qui échappent au contrôle du juge -> bénéficient d’une sorte d’immunité juridictionnelle à cause de la dimension politique -> un mobile politique qui justifie l'adoption de l'acte
Ces actes posent un pb au regard de l’État de droit : ce sont des actes qui ne peuvent l’objet d’aucun contrôle -> la catégorie des actes de G est de plus en plus limitée
La jp a évolué sur la question des actes de gouvernement.
ARRET DE 1875 PRINCE NAPOLÉON : abandon de la théorie du mobile politique -> je juge se reconnait compétent pour examiner un acte même s’il a été pris au regard de considérations purement politiques
Les actes de gouvernement existent toujours mais le juge ne se fonde plus sur les mobiles/les intentions de l’admin pour considérer qu’il n’est pas compétent
ARRET GREENPEACE : Jacques Chirac avait décidé de faire des derniers essais nucléaires -> le juge admin a dit qu’il ne pouvait pas contrôler cette décision
Les différents types d'actes de gouvernement
Les actes qui concernent les pouvoirs publics (ex : nomination d’un ministre)
Les actes qui concernent les relations internationales
Tous les actes qui concernent les pouvoirs publics et qui concernent les relations internationales n’échappent pas au contrôle du juge mais c’est sur ces 2 types d’acte que le juge s’est fondé
La CEDH ne considère pas cette absence de contrôle comme une violation de l’article 6 de la CEDH
Certains parlent aussi d’acte détachables : des actes qui relèvent d’actes de gouvernement qui pourront être contrôlé par le juge
Ex d’actes détachables des actes de gouvernement : jp sur les actes d’extradition
Avant le juge admin refusait de contrôler les actes d’extradition (ARRET Royaume-Uni DE GRANDE BRETAGNE, Irlande DU NORD ET GOUVERNEUR DE HONK KONG)
Désormais, le CE considère qu’il peut les contrôler
Sur la catégorie des actes de gouvernement, la jp est très casuistique/empirique
3) Les actes juridictionnels
La distinction relève d’un critère fonctionnel : on regarde si l’activité relève de la fonction juridictionnelle (exercice de la fonction juridictionnelle) ou admin (organisation du SP)
TC PREFET DE GUYANNE
Ex : modification des horaires d’ouverture du tribunal -> admin
Décision rendue par le juge -> juridictionnel
Le juge a dû intervenir pour délimiter ce qui relever de l’administratif et ce qui relevait du juridictionnel
La justice est un service public. Dans ce cadre-là, la distinction entre les actes admin et les actes juridictionnels n’est pas toujours évidente
Les actes admins sont susceptibles d’intervenir en amont ou en aval de la décision juridictionnelle -> la jp est venue régler cela
Ex :En amont -> les actes de police judiciaire, les plaintes déposées par l’admin
En aval -> décret de grâce
Parmi les actes adoptés dans ce cadre-là, un certain nombre d’acte conserve leur caractère admin parce qu’ils participent à l’organisation du SP
Ex : affectation d’un magistrat dans un tribunal = acte admin
Certains actes vont se détacher des actes juridictionnels pour devenir des actes admins
Ex : refus de l’admin de transmettre une plainte au procureur.
Le point de départ : à priori, il y a une présomption d’administrativité lorsqu’un acte émane d’une personne publique et le contraire pour les personnes privées = critère organique
Cependant, ce critère n’est pas suffisant, il peut parfois être erroné
B- Les organes non administratifs et les actes administratif
Il y a des organes qui sont amenés à adopter des actes admin unilatéraux mêmes s’ils ne sont pas traditionnellement des organes admin
2) Actes admin et les juridictions
Les actes de gestion et admin internes des juridictions sont des actes admin -> les actes qui concernent le SP de la justice
3) Actes admin adoptés par des personnes privées
Les personnes privées qui gèrent des SP peuvent édicter des actes admin unilatéraux.
Dans le cadre d’une mission de SP et dans le cadre de l’exercice de PPP, les personnes privées peuvent adopter des actes admin unilatéraux pour la réalisation de la mission de SP
En soi, l’adoption de l’acte admin uni est une PPP
ARRET CAISSE PRIMAIRE AIDE ET PROTECTION -> l’administrativité ne dépend pas d’un caractère purement organique -> les personnes privées peuvent prendre des actes admin
Il y a une quantité énorme de personnes privées qui peuvent prendre des actes admin unilatéraux
De vrais personnes privées
Des entreprises publiques
Il peut s’agir de personnes privées en charge d’un SPIC ou d’un SPA (même un SPIC géré par une personne privée)
EPOUX BARBIER CONTRE AIR France : le règlement dans le cadre d’un SPIC géré par une personne privée -> acte admin
1) Les actes admin et le parlement
Au 19e siècle -> logique de séparation des pouvoirs -> les actes admin du parlement n’étaient pas susceptible de recours devant le juge admin.
Ordonnance de 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires a fait évolué le droit -> prévoit que l’État doit réparer les dommages causés par les services des assemblés et les juges admin sont compétents concernant les litiges relatifs aux agents titulaires des services des assemblées parlementaires (ex : gardien de l’AN, les femmes de ménages, …)
La question s’est posée de savoir si tous les actes du parlement sont des actes parlementaires ?
ARRET 1999 PRÉSIDENT DE L’AN : les marchés de travaux conclus par l’AN sont des marchés publics (contrats admin relevant de sa compétence).
On distingue les actes parlementaires qui relèvent de fonctions législatives VS actes parlementaires à contenu admin = peuvent faire l’objet d’un contrôle du juge MAIS le champs est très stricte
Ex : le juge admin a dit qu’il n’était pas compétent pour se prononcer sur les sanctions prises à l’encontre des députés au motif que ça relevait de l’activité parlementaire
IV- Acte qui fait grief
1) Généralités sur la notion
Acte qui fait grief -> modifie l’ordonnancement juridique, a un impact sur les droits des administrés
C’est le juge qui a contribué à délimiter les contours des actes qui font grief.
La question de l’identification des actes qui font grief peut poser des difficultés.
La question a évolué à travers la jp
Les actes qui font grief sont considérés comme des actes susceptibles de recours pour excès de pouvoir
Bien souvent la logique s’inverse : c’est parce que l’acte a pu faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir que c’est un acte qui fait grief.
2) Les circulaires
Les admin centrales adoptent des circulaires qui visent en principe à expliquer, commenter, interpréter les textes applicables.
Les circulaires ne sont pas censés modifier l’ordonnancement juridique
Cependant, il arrive que l’admin, par le biais des circulaires, va plus loin que l’interprétation du droit
On remarque que les circulaires ont pu soulever des questions car toute une jp sur la question s’est construite
ARRET NOTRE DAME DE KREISKER = Le juge regardait si la circulaire avait un caractère interprétatif (ne contrôle pas) ou réglementaire (peut être contrôlé car les ministres n’ont pas de pouvoir réglementaire
En 2002, le CE fait évolué cette jp pour considérer que les dispositions à caractère impératif vont permettre de déterminer si c’est un acte qui fait grief et donc soumis à son contrôle.
Si les dispositions ont un caractère impératif -> font grief -> peuvent faire l’objet d’un contrôle
Dans le cadre de ce contrôle, un certain nombre de circulaires peuvent être annulés pour incompétence parce que les ministres n’ont pas de pouvoir réglementaire
3) Les directives ou lignes directrices
Lignes directives = l’autorité l’admin agi dans le cadre d’un pouvoir discrétionnaire pour définir des critères d’attribution et des orientations générales qui vont conditionner l’adoption de décisions individuelles
Les critères définis dans le cadre de lignes directrices sont censés assurer l’harmonisation de l’action de l’admin et le respect du principe d’égalité
Ex : accès en master 1 -> examen du dossier des candidats -> des lignes directrices pour apprécier les diplômes de l’étranger,…
Les lignes directrices ne sont pas censés comporter de nouvelles dispositions par rapport au droit applicable
Les lignes directrices sont censées rester des marches à suivre mais ne doivent pas lier les admin
Ex : les expériences professionnelles ne doivent pas être prises en compte dans le cadre de l’admission en master -> on voit un cas particulier avec beaucoup d’expérience professionnelle -> prise en compte
Par sa jp, le CE a considéré que les lignes directrices peuvent être contester par voie d’exception ( ?) = dans le cadre d’un recours formé contre la décision individuelle mais pas contre la ligne directrice
ARRET CREDIT FONCIER DE France :
En cas de recours contre une décision individuelle, les lignes directrices sont opposables à l’admin (j’invoque le fait que l’admin aurait dû suivre une ligne directrice)
CE MINISTRE DE L’INTÉRIEUR CONTRE CORTÈS-ORTIZ : le juge rappelle que l’admin peut adopter des lignes directrices sous réserve du respect des normes supérieurs et de l’IG
La personne peut prétendre à l’avantage que met en place une ligne directrice si elle a été publiée
Le juge dit que si l’admin peut prendre une mesure de faveur pour un administré mais à laquelle il ne peut faire valoir aucun droit -> l’administré ne peut pas se prévaloir des lignes directrices dans le cadre d'une mesure de faveur
Pour les actes de droit souple = droit qui ne s'impose pas (à priori pas contraignants)
Les juges ont été saisi de la question de savoir si des recommandations peuvent avoir un impact/peuvent faire grief
Ex : une autorité de régulation éco dit aux entreprises qu’elle recommande aux entreprises de ne pas investir dans X domaine = ce n’est qu’une recommandation mais elle va orienter l’action des administrés
Le CE a fait évolué sa jp
ARRET FAIRVESTA : l’autorité des marchés financiers avait publié des communiqués de presse pour appeler à la vigilance par rapport à des produits financiers.
ARRET GISTI
Pour ces arrêts: Le juge a considéré que, même s’il s’agit d’un acte de droit souple et même si ces actes ne créent pas directement des droits et des obligations, il peut prendre en compte les conséquences que l’acte attaqué peut avoir et le fait que ces actes sont suceptibles d’avoir un impact sur les acteurs concernés
Il ouvre le recours pour excès de pouvoir (élargie la notion d’acte admin qui fait grief)
Il peut examiner la légalité de ces actes car ces actes vont produire des effets sur la situation des requérants tout en prenant en compte le pouvoir d’appréciation dont dispose les autorités de régulation
5) Les mesures d'ordres intérieures = mesures qui s'appliquent dans l'organisation des services publics (école, prison armée)
La nécessité de protéger les droits fondamentaux des administrés a conduit le juge à faire évoluée sa jp sur la question de recevabilité des recours exercés contre ces mesures
(Le juge procède en 2 temps : recevabilité du recours puis bien fondée de l'action)
Dans la jp sur les mesures d’ordre intérieur : on regarde les conséquences de l’acte
A l’origine, ce ne sont pas des actes qui font grief
ARRET HARDOUIN ET MARIE CE 1995: une MOI pouvait faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir si elle avait des effets particulièrement graves sur la situation des administrés
ARRET BOUSSOUAR 2007: assouplissement -> effets importants
On ouvre la possibilité aux détenus de contester les sanctions qui leur sont infligées en milieu carcéral. C’est une avancée important pour l’état du droit
Le juge recherche un équilibre entre d’une part, les besoins du SP et d’autre part les droits des administrés.
Les MOI susceptible de REP
Ex : le transfert d’un détenu qui entraine un changement de circonstances,-> susceptible de REP VS le transfert d’un détenu qui ne change pas ses conditions -> MOI
Ex : la décision de placer un détenu à l’isolement -> REP
Ex : droit de visite -> REP
La jp sur l’identification des actes qui font grief est en constante évolution. Petit à petit, le juge a ouvert le REP.
4) Le droit souple
Arrêt Fairvesta et GISTI : Le juge a considéré que, même s’il s’agit d’actes de droit souple et même si ces actes ne créent pas directement des droits et des obligations, il peut prendre en compte les conséquences que l’acte attaqué peut avoir et le fait que ces actes sont susceptibles d’avoir un impact sur les acteurs concernés
Il ouvre le recours pour excès de pouvoir (élargie la notion d’acte admin qui fait grief) : il peut examiner la légalité de ces actes car ces actes vont produire des effets sur la situation des requérants tout en prenant en compte le pouvoir d’appréciation dont dispose les autorités de régulation
c’est l’ensemble des règles dont la force normative est discutée. Ce sont des règles de droit non-obligatoires dont les effets juridiques ne sont pas pour autant inexistants.
ATTENTION : Un acte décisoire (règlement d’école) peut ne pas faire grief VS un acte non décisoire (une circulaire) peut faire grief
ARRET DU 3 FEVRIER 2023 : le CE a appliqué la jp GISTI
Est-ce que le CE peut contrôler des réponses apportées par l’admin dans les FAQ sur les sites Internet (notamment sur les sites des ministères).
Des administrés avaient contesté les réponses apportées dans le cadre des FAQ concernant les aides financières versées aux personnes touchées par la crise du covid
Le CE a décidé que la réponse pouvait être contestée devant le juge dans le cadre d’un REP
GISTI 2020 : le juge est allé plus loin -> il a synthétisé les jp antérieures
En l’espèce, il était question d’une note d’actualité. Dans la forme, il ne s’agit pas d’un AA qui fait grief
Dans le fond, l’acte est susceptible d’avoir des impacts sur les administrés notamment les ressortissants de guinéens. Le juge va apprécier les effets notables que peut avoir la note sur la situation des ressortissants guinéens.
Cet arrêt nous rappelle qu’un AAU ne se définit pas du tout par sa forme. Ce qui est déterminant c’est le contenu soit l’impact de l’acte sur les administrés.