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La política y programas sociales, problemas y presupuestos - Coggle Diagram

- - - - En México, se estableció, en la década de 1930, el presupuesto tradicional, en donde se determinan los techos de las partidas presupuestales (para asegurar que las dependencias no gastaran más de lo asignado). Se buscaba sólo el control de los recursos (no la eficiencia), y se volvió un instrumento administrativo-contable. Otro problema fue que no existía vinculación con la planeación de largo y mediano plazo.
        A partir de 1977, con la reforma administrativa iniciada con objeto de reestructurar el aparato gubernamental, comenzó el uso del presupuesto por programa (PPP), que vincula los gastos con los resultados esperados; ordena las actividades en función de los programas, objetivos y metas fijados anualmente en el PND y su relación con los objetivos de corto plazo en el Programa Operativo Anual (POA). De esta manera promovía la utilización racional de los recursos públicos. Esta técnica estaba orientada no sólo a las acciones inmediatas del gobierno, sino también a las metas a largo plazo, establecidas en programas globales o sectoriales de desarrollo.
        En 1995, con el Programa de Modernización Administrativa 1995-2000 (PROMAP) se incorporaron criterios de eficiencia y efectividad a través de la Nueva Estructura Programática (NEP), la cual se vinculó con el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) y con la Estructura Programática del presupuesto elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Esta estructura programática se planteó en las diferentes dependencias y entidades. Otra herramienta utilizada a en el PMA es la Metodología del Marco Lógico (MML).
        
        Con objeto de relacionar el PEF, se estableció la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), que creó el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), encargado de emitir las normas contables y lineamientos de información financiera.
        En esta armonización contable participan: la federación, estados y ayuntamientos de sus municipios; administración pública, paraestatal federal, estatal y municipal; organismos autónomos federales y estatales. Indiscutiblemente, la descentralización se sigue aplicando en el área presupuestal y genera instrumentos de comunicación y coordinación.
  - - - Las instituciones-dependencias de la APF (como SEDESOL) mandan un informe con los posibles escenarios, acorde con el Plan Nacional de Desarrollo vigente y los programas sectoriales prioritarios, a la SHCP, que a su vez entrega el anteproyecto por parte de las dependencias al congreso federal. Así mismo, el ejecutivo federal entrega al congreso los objetivos de la Ley de Ingresos y PEF, así como los escenarios y montos para el PEF y programas prioritarios, con el objetivo de implementar la estructura programática el 30 de junio. Se integra el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)y se entrega el paquete económico llamado “Criterios Generales de Política Económica, iniciativa de Ley de Ingresos y proyecto de presupuesto de egresos” a la Cámara de Diputados el día 8 de septiembre. Así mismo, se aprueba, en lo general o en lo particular, dicha ley, previo análisis, discusión y modificación. La fecha límite para la aprobación del PEF y la publicación en el Diario Oficial de la Federación es el 15 de noviembre.
      - La Cámara de Diputados revisa la estructura programática y el PEF, y se convierte en un actor importante para la aprobación del presupuesto de egresos; por lo tanto, la composición de la Cámara de Diputados puede definir el resultado.
      - A su vez, la bancada está separada en comisiones, comités, grupos parlamentarios y centros de estudio. Entre los rubros que competen al desarrollo social se encuentran: atención a grupos vulnerables, desarrollo social, educación pública y servicios educativos, equidad y género, juventud y deporte, presupuesto y cuenta pública, salud, seguridad social, vivienda, etcétera.
  - - - El gasto federalizado; es decir, los recursos que el gobierno transfiere a entidades federativas y municipios, por medio de participaciones, aportaciones federales, subsidios y convenios.
        
        El gasto focalizado se destina en tres rubros:
        
        i)Ramo 33(aportaciones federales): son los recursos para gobiernos estatales y federales, para atender objetivos específicos de prioridad nacional en materia de educación, salud, infraestructura educativa y social, seguridad pública, entre otros;
        
        ii)Ramo 28 (participaciones a entidades federativas y municipios): con los recursos que corresponden a estados y municipios, con base en convenios celebrados entre ambas partes para la recaudación y distribución de recursos;
        
        iii) Ramo 23(provisiones salariales y económicas): son específicamente para entidades federativas y municipios;
        
        iv) Convenios de descentralización y reasignación: son recursos que se transfieren con el propósito de descentralizar o reasignar responsabilidades, recursos humanos y materiales, así como otorgar recursos financieros, a fin de promover un gasto público más eficiente y eficaz.
- - - - En el relacionado a sus instituciones, se otorga amplia relevancia a las reglas y procedimientos en la elaboración del presupuesto
      - El segundo enfoque, orientado a los actores (análisis de redes sociales y enfoque intergubernamental) permitirá identificar, que la orientación del gasto público, por parte del gobernador, se dirigirá a su jurisdicción, mientras que los legisladores lo harán hacia sus distritos. Otro elemento es el número de legisladores, en donde, si la mayoría conlleva los intereses del ejecutivo estatal, éste obtendrá la aprobación presupuestaria; en caso contrario, pierde el control de su proyecto y da pie a la oposición para ajustarlo.
      - Sobre el tercer enfoque, en el cual inciden las reglas formales y sus actores, “el poder presupuestal no es un atributo unidimensional-formal y que su análisis y predicción requiere contar con el conocimiento de las instituciones que lo constriñen, así como de los actores que en ellos participan” con una metodología cualitativa, desarrollaron un marco teórico donde consideran el examen de las reglas y los actores como una dupla indisoluble. Las instituciones introducen las condiciones de cooperación o conflicto, en tanto cada actor en su acción específica matiza el efecto de las reglas.
  - - - Distribución de los recursos monetarios
        
        Los principales conceptos de ingreso que puede conseguir una entidad federativa son: transferencias federales, ingresos propios y créditos que, juntos, proporcionan los recursos para la ejecución de los planes de desarrollo.
        
        Ingresos propios
        
        Los ingresos propios son relativamente bajos comparados con las transferencias federales. Para otros estados, en cambio, las transferencias fiscales son su mayor fuente de ingreso, lo que genera mayor dependencia del gobierno federal, por lo tanto, se promueven las estrategias legislativas y de los ejecutivos estatales en la presentación de su presupuesto, así como las alianzas que requieren adquirir para salir avante en sus propuestas. Esto es importante, ya que, de acuerdo a cómo se reciben los ingresos, se decidirá las estrategias a tomar, no sólo para el presupuesto, sino para todo lo relacionado a política pública.
        
        Créditos
        
        Los créditos son préstamos otorgados (normalmente por instituciones bancarias) para reunir más recursos. Pueden utilizarse para compensar el déficit presupuestario; sin embargo, ayudan en un momento, pero se convierten inmediatamente en compromisos de deuda Normalmente, la garantía para las instituciones bancarias son los fideicomisos (Fondo General de Participaciones), lo cual compromete el recurso asignado por la federación y genera plazos de vencimiento sobre lo que se conoce como deuda subnacional.
        
        La mayor parte de los recursos públicos locales proviene de transferencias federales. A ellos se agregan ingresos propios de cada entidad y otros ingresos (como el crédito).
        
        De acuerdo con la Ley de Ingresos para la Federación y las propias leyes de ingresos de cada estado y municipio, estas transferencias pueden ser de dos tipos: i) condicionadas; es decir, recursos del Ramo 33 que, a su vez, son recursos etiquetados para funciones específicas, amparados en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y se compone de ocho fondos; ii) no condicionadas, recursos del Ramo 28, integrada por el impuesto sobre la renta (ISR), el Impuesto del Valor Agregado (IVA), entre otros impuestos.
        
        Debe tomarse en cuenta, para el análisis de poder de presupuestos, los siguientes puntos: i) con la estructura institucional actual no hay incentivos para que las entidades federativas diversifiquen sus fuentes de ingresos propios (costos ante ciudadanía y electorado); ii) esta debilidad impulsa a que los gobernadores se comporten como “cabilderos profesionales” ante la SHCP o Congreso de la Unión para obtener mayores ingresos cada año.
      - El proceso presupuestal como elemento de poder
        
        Así como se lleva a cabo el proceso de presupuesto federal, también, a nivel estatal, se realiza el mismo, lo cual tiene como resultado la elaboración del proyecto, análisis y discusión, y aprobación. Estas etapas ocurren de manera sucesiva y no puede suspenderse ninguna; empero, cada entidad tiene sus propias exigencias, por ejemplo: un formato de presentación específico, requerimiento del gobernador en la discusión y, en algunos, de servidores públicos. Por otro lado, hay entidades con normas de reconducción al presupuesto para garantizar la aplicación de cierto nivel de gasto para el siguiente año, en tanto se alcanza un acuerdo presupuestal.
        
        Por consiguiente, esta estructura institucional favorece al gobernador en tres momentos claves del proceso: 1) en la presentación de la iniciativa presupuestal; 2) en la sanción; 3) en la publicación del decreto, por lo tanto, el poder del gobernador es notable en este proceso.
      - El poder de los recursos individuales
        
        La percepción del poder a través de la capacidad de dinero que tienen las arcas del Estado es muy tangible. El estado con dinero puede realizar muchas acciones; el que no, está restringido en la ejecución de sus proyectos, lo que se traduce en un gobierno deficiente.
        
        En la actual fórmula de distribución fiscal se establece que en la medida en que los estados recauden impuestos participables, recibirán mayor proporción de recursos para sus entidades. Derivado de lo anterior, estados con más causantes reciben más recursos de la federación, en tanto que aquellos con menos causantes reciben menos recursos.
        
        Los elementos de este apartado han permitido identificar las fuentes de ingresos con las que cuenta una entidad federativa: transferencias federales, ingresos propios y crédito. Por otro lado, se revisó la participación del ejecutivo estatal en las diferentes etapas de la planeación del presupuesto estatal y su influencia en el Congreso de la Unión para obtener la aprobación y con ello recursos para su jurisdicción.
        
        Es un planteamiento teórico sobre cómo el poder de los gobernadores conduce el proceso de la aprobación del presupuesto, y dado que el poder funciona a la vez como un medio y un fin, como red y como pez, constituye un valor clave en política. Las reglas presupuestales, el pluralismo legislativo y los actores, al día de hoy, promueven que un gobernador se convierta en un caza recompensas, por lo que la modernización presupuestal tiene que continuar modificándose para que el proceso se vuelva incluyente, promueva la ética, la transparencia y la rendición de cuentas.
- - - - El ejercicio de la ciudadanía y garantizar la calidad de la democracia no solamente se reduce a aspectos procedimentales, sino de efectiva incidencia de la ciudadanía en asuntos públicos. Al involucrar a la gente de manera directa en la definición de asuntos de la agenda pública, se producen formas de comunicación más dinámicas entre el Estado y la sociedad.
      - La discusión sobre asignación de recursos públicos.
        
        En un espacio jurídico-político determinado (municipio, delegación, etcétera).
      - Efectos positivos de los presupuestos participativos son: a) se fortalece la democracia; b) se reduce el margen de discrecionalidad en el uso de recursos públicos, y c) se fortalece el sentido de comunidad. Sin embargo, estos proyectos no están exentos de elementos nocivos del régimen y sistema político en el que se inscriban.
      - Los procesos de cambio político, como los procesos de democratización de Estados autoritarios, implican el rompimiento de las élites gobernantes y pugnas por conservar espacios de poder o ciertos privilegios. Del mismo modo, la sociedad reacciona a la defensiva contra los cambios que se puedan suscitar en ciertos espacios de la vida pública, como puede ser la apertura económica, al entrar en una lógica de mercado, como hay evidencia en toda América Latina, incluso en la actualidad.
      - Por tanto, se han identificado distintos elementos necesarios a considerar para la aplicación de los presupuestos participativos: a) voluntad política; b) capital social; c) descentralización política; d) recursos suficientes, y e) tamaño reducido del área geográfica en que se va a implementar
      - La descentralización política es importante para agilizar el ejercicio de recursos, que las localidades tengan mayores atribuciones y competencias en el manejo de los recursos, tanto para su aplicación como para la recaudación de los mismos. El tamaño reducido de las áreas geográficas es determinante, debido a la necesidad de detectar problemas locales y fomentar la participación directa de la ciudadanía.
  - - - Las consultas para los presupuestos participativos se manejan en esos dos niveles, regional y temático. Luego de las asambleas, se elige a los consejeros, que fungirán como representantes de la demarcación respectiva. El número de representantes se fija de acuerdo con la participación en las distintas asambleas. En un siguiente momento, se organizan nuevas asambleas regionales y temáticas, donde se definen proyectos de inversión. Posteriormente, los representantes o delegados electos se reúnen para jerarquizar los proyectos determinados como prioritarios.
      - Al ser entregadas las propuestas de proyectos prioritarios, ya jerarquizados, el gobierno hace un análisis técnico y financiero para elaborar una matriz. En esa matriz se toman en cuenta tres criterios: prioridades generales de los ejes temáticos, de los regionales y los gastos fijos. Asimismo, la matriz es sometida a criterio de todas las secretarias y es aprobada antes de ser presentada al Pleno Municipal. Luego, el gobierno presenta ante los foros temáticos y regionales, el Plan de Inversiones y Servicios, donde se discute y aprueba. Finalmente, se discute el reglamento interno para el funcionamiento del año siguiente.
- - - - Asesoría y capacitación
        
        Seguimiento de obra y rendición de cuentas
        
        Elaboración del anteproyecto del programa operativo anual
        
        Votación en urnas y difusión de resultados
        
        Elaboración y entrega de propuestas
        
        Recorridos
        
        Formación de equipos de monitoreo
        
        Difusión de la información