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La política y programas sociales; problemas y presupuestos - Coggle Diagram
La política y programas sociales; problemas y presupuestos
Los presupuestos a la política y a los programas sociales en México
La SEDESOL define sus compromisos de la siguiente manera:
Formular y coordinar la política social, solidaria y subsidiaria del gobierno federal orientada hacia el bien común y ejecutarla en forma corresponsable con la sociedad
Lograr la superación de la pobreza mediante el desarrollo humano integral incluyente y corresponsable para alcanzar niveles suficientes de bienestar
Generalidades del presupuesto a la política social
En México, en la década de 1930, el presupuesto tradicional, en donde se determinan los techos de las partidas presupuestales.
Se buscaba sólo el control de los recursos (no la eficiencia), y se volvió un instrumento administrativo-contable
A partir de 1977, con la reforma administrativa iniciada con objeto de reestructurar el aparato gubernamental, comenzó el uso del presupuesto por programa (PPP):
Vincula los gastos con los resultados esperados
Ordena las actividades en función de los programas, objetivos y metas fijados anualmente en el PND
Relación con los objetivos de corto plazo en el Programa Operativo Anual (POA)
En 1995, con el Programa de Modernización Administrativa 1995-2000 (PROMAP) se incorporaron criterios de eficiencia y efectividad
Nueva Estructura Programática (NEP)
Estructura Programática del presupuesto elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
Vinculó con el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED),
Se estableció la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG)
Creó el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC):
Encargado de emitir las normas contables y lineamientos de información financiera
Metodología del Marco Lógico (MML)
En esta armonización contable participan: la federación, estados y ayuntamientos de sus municipios; administración pública, paraestatal federal, estatal y municipal; organismos autónomos federales y estatales
Partidas presupuestales al desarrollo social
El gasto total asignado se integrará en dos partidas generales:
Gasto no programable: para el cumplimiento de obligaciones
Gasto programable: para cumplimiento de las funciones a través de programas para proveer bienes y servicios públicos, así como los recursos que se transfieren a las entidades federativas
Se realiza una clasificación en tres rubros:
gobierno, desarrollo económico y desarrollo social.
Para cada una se determinan proyectos específicos.
Para desarrollo social se catalogó en:
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Gasto federalizado: los recursos que el gobierno transfiere a entidades federativas y municipios, por medio de participaciones, aportaciones federales, subsidios y convenios.
El gasto focalizado se destina en tres rubros:
Ramo 28 (participaciones a entidades federativas y municipios):
Con los recursos que corresponden a estados y municipios, con base en convenios celebrados entre ambas partes para la recaudación y distribución de recursos
Ramo 33 (aportaciones federales):
Son los recursos para gobiernos estatales y federales, para atender objetivos específicos de prioridad nacional en materia de educación, salud, infraestructura educativa y social, seguridad pública
Ramo 23 (provisiones salariales y económicas):
Son específicamente para entidades federativas y municipios
Convenios de descentralización y reasignación
Son recursos que se transfieren con el propósito de descentralizar o reasignar responsabilidades, a fin de promover un gasto público más eficiente y eficaz
Procedimientos de elaboración del presupuesto de la federación
Actores que intervienen en la formulación del presupuesto:
Administración Pública Federal:
Administración Pública: Secretarías de Estado, Procuraduría General de la República, Presidencia de la República, Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
Administración Pública Paraestatal: Empresas de Participación Estatal, Mayoritaria, Organismos Descentralizados, Fideicomisos Públicos
Poderes de la Unión: Poder Legislativo, Poder Judicial
Organismos Independientes: Instituto Federal Electoral, Comisión Nacional de Derechos Humanos
Se generó el marco jurídico para atender la normatividad del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para las diferentes etapas del proceso presupuestario en nuestro país:
En cada etapa se presenta un marco jurídico que lo norma y que interviene en el comportamiento del conjunto de actores que participan en él.
Análisis, discusión y aprobación: de acuerdo con la normativa el ejecutivo, se hace entrega del proyecto de presupuesto al Congreso de la Unión para su discusión y aprobación o correciones
Después de esta intensa discusión y de ser aprobado, puede continuar el proceso
Ejecución. A través de las diferentes dependencias y entidades, que conforman la administración pública
Se aplica el gasto público acorde con los montos autorizados por la Cámara de Diputados.
Formulación: Es integrada por la PND y la programación asignada en los diferentes niveles de gobierno, principalmente el ejecutivo federal realiza el proyecto de presupuesto
Alineado a la planeación y formulación de las dependencias y entidades del gobierno análisis, discusión y aprobación; ejecución; control y evaluación, los recursos y elementos económicos proporcionados por la SHCP.
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Control y evaluación. Corresponde el proceso de supervisión y contraloría, y se realiza de forma interna y externa.
Los organismos participantes son
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM)
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El proceso presupuestario forma parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática
Entre los principales documentos que inciden de manera directa, están los siguientes:
Ordenamiento legal para la operación de la LFP y RH, en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, contabilidad, control y evaluación sobre los ingresos y egresos públicos federales
Establece las bases organizacionales de la administración pública federal y las atribuciones de cada secretaría de Estado y los departamentos administrativos.
Normatividad sobre la elaboración, ejercicio y registro del presupuesto federal.
Norma y regula el presupuesto, la contabilidad y el gasto público federal, y será aplicada por el ejecutivo federal a través de la Secretaría de Programación y Presupuesto.
Reglamento de la Ley Presupuesto, contabilidad y Gasto Público Federal y su reglamento
Programación y presupuestación, el ejercicio, la contabilidad, el control y la evaluación del gasto público federal; así como las Cuentas de la Hacienda Pública Federal y del Distrito Federal, a las que se refiere la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
Define las normas y principios básicos conforme a los cuales se lleva a cabo la Planeación Nacional del Desarrollo y encauza las actividades de la administración pública federal.
Emite los lineamientos en cuanto a: sujetos y causas de juicio político y sanciones; procedimiento en el juicio político; procedimiento para la declaración de procedencia; responsabilidades administrativas; sanciones administrativas y procedimientos para aplicarlas; registro patrimonial de los servidores públicos
Ejecución del presupuesto federal en materia social
Se integra el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), y se entrega el paquete económico llamado “Criterios Generales de Política Económica
Iniciativa de Ley de Ingresos y proyecto de presupuesto de egresos” a la Cámara de Diputados el día 8 de septiembre
Aprueba, en lo general o en lo particular, dicha ley, previo análisis, discusión y modificación
La bancada está separada en comisiones, comités, grupos parlamentarios y centros de estudio
La comisión tomará las decisiones de acuerdo con la mayoría de votos para su aprobación en lo general y en lo particular
De ser aprobado, se entregarían los recursos por orden del Ejecutivo, previa autorización del Congreso de la Unión a las instituciones/dependencias del gobierno federal para su ejercicio, operación, gestión de recursos y posterior evaluación hasta el nuevo ejercicio presupuestal.
El ejecutivo federal entrega al congreso los objetivos de la Ley de Ingresos y PEF
Así como los escenarios y montos para el PEF y programas prioritarios, con el objetivo de implementar la estructura programática el 30 de junio
La Cámara de Diputados revisa la estructura programática y el PEF, y
Se convierte en un actor importante para la aprobación del presupuesto de egresos; por lo tanto, la composición de la Cámara de Diputados puede definir el resultado.
Al contar con una mayoría, el PRI vaticina un apoyo particular a las propuestas del ejecutivo.
Las instituciones-dependencias de la APF (como SEDESOL)
Mandan un informe con los posibles escenarios, acorde con el Plan Nacional de Desarrollo vigente y los programas sectoriales prioritarios, a la SHCP, que a su vez entrega el anteproyecto por parte de las dependencias al congreso federal
La fecha límite para la aprobación del PEF y la publicación en el Diario Oficial de la Federación es el 15 de noviembre
Los rubros que competen al desarrollo social se encuentran: atención a grupos vulnerables, desarrollo social, educación pública y servicios educativos, equidad y género
En materia de desarrollo social, los recursos son asignados a SEDESOL
La distribución de los recursos se establece en el decreto de Lineamientos generales para la operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
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La observancia de la protección social en México, ha adquirido diversos matices a través del tiempo, pero ha mantenido constantes dos objetivos primordiales
La focalización de la política social.
La universalidad de la política social (contemplada desde la Constitución de 1917)
La continuación de los programas sociales es parte importante en el desarrollo humano de la población en sus tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal)
Presupuestos históricos asignados a políticas y programas sociales
Las principales características de la política social en México, en función de las partidas presupuestarias aplicadas en los diferentes periodos presidenciales
El primer periodo es el cardenista:
Se caracterizó por dar gran impulso a la política social, con un estilo centralizado de carácter político más que administrativo y con la creación de pocas instituciones
El porcentaje aplicado a desarrollo social fue el segundo más grande, después del de Adolfo López Mateos
Los gobiernos posteriores centralizaron política y administrativamente la política social; crearon multitud de instituciones de bienestar social
Los procesos de políticas públicas no fueron de interés y se incrementó la burocracia para control político
Adolfo López Mateos
La política social continuó (educación básica, salud y distribución de desayunos escolares), pero no hubo cobertura y eficacia debido a la escasez de recursos fiscales.
Díaz Ordaz
Se utilizó la represión, y no se realizó cambios con relación a la gestión anterior, así que la política social se diluyó.
Echeverría;
Trató de renovar el pacto corporativo
López Portillo
Produjo un proceso de planeación, programación y presupuesto en la ejecución de las políticas sociales
Miguel de la Madrid
Se profundizó el proceso de descentralización, privatización de la empresa pública, reorientación del crecimiento económico
La creación del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) se orientó hacia la movilización social.
La política social se subordinó y, a partir de ahí, la tendencia en el presupuesto ha ido a la baja.
El presupuesto público
Es un documento financiero que complementa el Plan de Desarrollo Nacional
Establece las prioridades y los recursos que el gobierno destinará para la ejecución de las metas planteadas, y se tiene que presentar de forma anual
Tiene relación con el desempeño macroeconómico de un país, ya que se vincula con el desempeño de la economía
Tiene rezagos importantes en materia de modernización presupuestal y transparencia en la rendición de cuentas (Díaz, González, y Oropeza, 2011:4)
Establecer mecanismos de coordinación y comunicación en las relaciones intergubernamentales en materia presupuestaria
Apoyado por organismos internacionales que replantearon la opción de desarrollar la competencia nacional promoviendo la equidad, la sustentabilidad y la seguridad humana
Políticas macroeconómicas de crecimiento que fomenten la oportunidad laboral, resultan niveles de ingreso que en algún momento logran superar la pobreza
Caso de estudio
Presupuesto participativo en el Distrito Federal
El Presupuesto Participativo en la Ciudad de México es relativamente reciente, pues fue implementado en 2011
La reforma de 2011 de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal (LPCDF), en sus artículos 84 y 85
Los presupuestos participativos son mecanismos de participación ciudadana en la aplicación de recursos, en proyectos específicos de las colonias, pueblos originarios y demás demarcaciones territoriales
Asignación de presupuesto
El artículo 83, segundo párrafo de la LPCDF, estipula que los recursos del presupuesto participativo ascenderán al 3% del presupuesto anual de las delegaciones
El procedimiento de asignación de presupuesto participativo en el Distrito Federal inicia con la aprobación del presupuesto de egresos anual, por parte de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal
En el Decreto del Presupuesto de Egresos, se deberá especificar la cantidad asignada al presupuesto participativo, mismo que será igual al 3% asignado a cada una de las delegaciones políticas
El Instituto Electoral organiza una consulta ciudadana el segundo domingo de noviembre de cada año para que se definan los proyectos específicos en los cuales se aplicará el presupuesto
El Comité Ciudadano o el Consejo del Pueblo, será el primer encargado de instalar las mesas de recepción de opinión,
La consulta ciudadana se lleva a cabo mediante dos mecanismos: vía remota y mediante módulos de opinión
Experiencia exitosa
Son los mecanismos instaurados en la delegación Tlalpan, en la Ciudad de México.
Esta
delegación es la más grande de la ciudad, por lo que encierra una complejidad importante
Trajeron consigo mecanismos que permitieron una mejor distribución
de los recursos presupuestarios, un tanto mal distribuidos e insuficientes antes de dicha experiencia.
La delegación está dividida administrativamente en cinco zonas: Centro de Tlalpan, Villa Coapa, Padierna-Miguel Hidalgo, Ajusco Medio y pueblos rurales.
La zona de pueblos rurales se maneja por usos y costumbres
Villa Coapa favorece la participación mediante la representación política.
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Programa “Hacia un presupuesto participativo”
Inicia con la difusión de la información, con lo que se busca la participación integral de la ciudadanía
Difusión de la información
Asesoría y capacitación
Formación de equipos de monitoreo
Recorridos
Elaboración y entrega de propuestas
Votación en urnas y difusión de resultados
Elaboración del anteproyecto del programa operativo anual
Seguimiento de obra y rendición de cuentas
Presupuestos participativos
Igualdad y distribución de poder
El caso de Porto Alegre, Brasil
Inicialmente, la estrategia se presentó como un instrumento para la asignación de prioridades en recursos vecinales
Iniciativa se dio en el cambio de régimen democrático, junto con la emergencia del Partido de los Trabajadores (PT).
En 1995 se produjo una transformación en el diseño de la estrategia participativa.
Se establecieron cinco foros temáticos para discutir objetivos de políticas y proyectos de más largo alcance
Los temas fueron: circulación y transporte; promoción económica y política fiscal; organización de la ciudad y desarrollo urbano; salud y asistencia social; educación, cultura y ocio
Las consultas para los presupuestos participativos se manejan en esos dos niveles, regional y temático.
Luego de las asambleas, se elige a los consejeros, que fungirán como representantes de la demarcación respectiva
Al ser entregadas las propuestas de proyectos prioritarios, ya jerarquizados, el gobierno hace un análisis técnico y financiero para elaborar una matriz.
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El referente más importante en materia de presupuestos participativos es la ciudad de Porto Alegre, en Brasil.
Fundamentos y principios
Los presupuestos participativos
Aparecieron durante el proceso de democratización en América Latina, a finales de la década de 1980, en diversos puntos del continente.
Los diseños de consulta de los presupuestos participativos se deben considerar un ejercicio pleno de la ciudadanía y la deliberación efectiva
La principal función de los presupuestos participativos es establecer lazos entre la representación y la participación política, no siempre asociados en el ejercicio de la democracia
Uno de los principales objetivos de los presupuestos participativos es establecer un diálogo entre ciudadanos y gobernantes
Estos instrumentos se inscriben en la emergencia de democracias, la caída de autoritarismos y una forma de combatir la corrupción
Instrumentos de combate a la corrupción y como forma de reducir la brecha entre gobernantes y gobernados.
Ayala y Hernández (2014), es necesario que el presupuesto participativo considere los siguientes elementos:
En un espacio jurídico-político determinado (municipio, delegación, etcétera).
La aplicación en unidades territoriales pequeñas es un requisito indispensable.
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La discusión sobre asignación de recursos públicos
Las consultas, ser un amplio proceso de discusión que considere las opiniones de los beneficiarios
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Considerar el resultado de un proceso deliberativo
En democracia, la deliberación de asuntos públicos supone reconocer la diversidad y pluralidad de la sociedad
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Estos requisitos son necesarios para la correcta instrumentación de presupuestos participativos, pues es necesario que haya voluntad de parte de las autoridades, así como una ciudadanía realmente participativa.
Identificado distintos elementos necesarios a considerar para la aplicación de los presupuestos participativos (Blanco, 2002):
b) capital social;
c) descentralización política
a) voluntad política;
d) recursos suficientes,
e) tamaño reducido del área geográfica en que se va a implementar
Es importante para agilizar el ejercicio de recursos, que las localidades tengan mayores atribuciones y competencias en el manejo de los recursos, tanto para su aplicación como para la recaudación de los mismos.
Como instrumento de democracia participativa, los presupuestos participativos buscan que la ciudadanía incida en las decisiones gubernamentales.
Al involucrar a la gente de manera directa en la definición de asuntos de la agenda pública, se producen formas de comunicación más dinámicas entre el Estado y la sociedad.
Reconocen que los habitantes son los únicos expertos en la cotidianidad de sus comunidades, por lo que se garantiza que los recursos sean utilizados en resolver problemas prioritarios.
Los mecanismos de rendición de cuentas, al ser los ciudadanos quienes vigilen la correcta aplicación de recursos, en casos ejercidos por el comité, asamblea o figura diseñada para ello.
El poder presupuestal en los programas sociales en México
Las características del espacio legislativo, en el cual los gobernadores establecen fuertes relaciones con sus legislaturas y son reconocidos por su capacidad legislativa para definir políticas y programas sociales.
Fundamentos teóricos del poder sobre presupuestación
El poder, el cual de forma sencilla podría decirse que se manifiesta cuando un actor (grupo o individuo) consigue que otros actores (individuos o grupos) hagan lo que él requiere
Para Deutsh, “el poder se pude concebir como el instrumento por el cual se obtienen todos los demás valores de la misma manera en que una red se emplea para atrapar peces. (1976: 41).
Deutsh señala: “el poder consiste principalmente en el poder sobre la naturaleza y sobre los hombres”. (1976: 41-42).
El poder se encuentra inmerso en los diferentes procesos de la política pública y que es utilizado para obtener resultados.
Particularmente, en la autorización del presupuesto, la Cámara de Diputados y, específicamente, los gobernadores son los actores con mayor poder
Han predominado tres:
Orientado a los actores (análisis de redes sociales y enfoque intergubernamental)
Permitirá identificar, que la orientación del gasto público, por parte del gobernador, se dirigirá a su jurisdicción, mientras que los legisladores lo harán hacia sus distritos
Es el número de legisladores
Si la mayoría conlleva los intereses del ejecutivo estatal, éste obtendrá la aprobación presupuestaria; en caso contrario, pierde el control de su proyecto y da pie a la oposición para ajustarlo (Sleman, 2014: 14-16).
Inciden las reglas formales y sus actores:
Dometrius y Wright señalan: “el poder presupuestal no es un atributo unidimensional-formal y que su análisis y predicción requiere contar con el conocimiento de las instituciones que lo constriñen, así como de los actores que en ellos participan” (2010)
Hallerberg, Scartascini y Stein (2010: 267), con una metodología cualitativa, desarrollaron un marco teórico donde consideran el examen de las reglas y los actores como una dupla indisoluble
Las instituciones introducen las condiciones de cooperación o conflicto, en tanto cada actor en su acción específica matiza el efecto de las reglas (Sleman, 2014: 16).
En el relacionado a sus instituciones,
Se otorga amplia relevancia a las reglas y procedimientos en la elaboración del presupuesto
Autores como Magar y Romero (2006), Barrilleaux y Berkman (2003) y Weldon (1997),
Consideran que la posible especificidad, generalidad, insuficiencia o falta de normas en el proceso presupuestario impactan en el poder presupuestal de los actores
Barrilleaus y Berkman han advertido que las constituciones estatales distribuyen el poder entre el gobernador y el congreso (Sleman, 2014: 14)
Modelo teórico para el análisis del poder presupuestal
Sleman expone que las variables sobre las reglas presupuestales conceden al gobernador un estatus específico en el proceso del presupuesto
Cuando le otorgan débiles prerrogativas presupuestales, entonces estamos en presencia de arreglos que limitan su capacidad para procurar su preferencia presupuestal
Si se le conceden atribuciones fuertes, entonces los gobernadores tendrán mejores condiciones para hacer prevalecer su preferencia” (Sleman, 2014: 17-18)
La Cámara de Diputados se integra por una diversidad partidaria
Si en su mayoría comparte con el ejecutivo estatal, podrá otorgarle a éste una relativa facilidad en la aprobación de su proyecto
La variable del pluralismo en la legislatura, se generan diferentes combinaciones
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El gobernador tiene mayoría y puede generarse la aprobación del presupuesto de forma casi automática; es decir, alto pluralismo. -
Cuando no existe tal mayoría, se considera un bajo pluralismo
Los resultados son favorables, se considera un poder presupuestal medio, de forma contraria, es un poder presupuestal bajo
Indicadores del poder presupuestal
Se pueden identificar elementos más tangibles sobre el poder en la toma de decisión del proceso de aprobación presupuestal
El proceso presupuestal como elemento de poder
Estas etapas ocurren de manera sucesiva y no puede suspenderse ninguna
Elaboración del proyecto:
Todos los órganos públicos formulan sus anteproyectos
El gobernador integra un solo documento presupuestal y lo presenta al congreso
Análisis y discusión:
Examen, discusión y emisión de un dictamen a cargo de la comisión dictaminadora
Examen y discusión del dictamen por todos los legisladores que conforman el pleno
Aprobación: -
Votación del dictamen en lo general y en lo particular en el pleno.
Convalidación/sanción y publicación del proyecto de decreto por el gobernador
A nivel estatal, se realiza el mismo, lo cual tiene como resultado la elaboración del proyecto, análisis y discusión, y aprobación
Etapas del proceso presupuestario e intervención de los actores:
-Presentación de la iniciativa(gobernador) -Dictaminación (legislatura) -Aprobación del pleno(legislatura) -Sanción (gobernador) -Publicación(gobernador)
Estructura institucional favorece al gobernador en tres momentos claves del proceso:
La presentación de la iniciativa presupuestal
La sanción
La publicación del decreto, por lo tanto, el poder del gobernador es notable en este proceso
Distribución de los recursos monetarios
Los principales conceptos de ingreso que puede conseguir una entidad federativa son:
Transferencias federales:
La mayor parte de los recursos públicos locales proviene de transferencias federales
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Ley de Ingresos para la Federación y las propias leyes de ingresos de cada estado:
No condicionadas
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Ingresos propios :
Los ingresos propios son relativamente bajos comparados con las transferencias federales
En 2013 se observó que la única entidad federativa con ingresos propios, lo equivalente a casi la mitad del total de sus recursos, fue la Ciudad de México.
De acuerdo a cómo se reciben los ingresos, se decidirá las estrategias a tomar, no sólo para el presupuesto, sino para todo lo relacionado a política pública.
Créditos:
Pueden utilizarse para compensar el déficit presupuestario, sin embargo, ayudan en un momento, pero se convierten inmediatamente en compromisos de deuda (Sleman, 2014: 32)
La garantía para las instituciones bancarias son los fideicomisos (Fondo General de Participaciones)
lo cual compromete el recurso asignado por la federación y genera plazos de vencimiento sobre lo que se conoce como deuda subnacional.
Los créditos son préstamos otorgados (normalmente por instituciones bancarias) para reunir más recursos
El análisis de poder de presupuestos:
Con la estructura institucional actual no hay incentivos para que las entidades federativas diversifiquen sus fuentes de ingresos propios
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Esta debilidad impulsa a que los gobernadores se comporten como “cabilderos profesionales” ante la SHCP o Congreso de la Unión para obtener mayores ingresos cada año (Sleman, 2014).
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El poder de los recursos individuales
Estados con más causantes reciben más recursos de la federación, en tanto que aquellos con menos causantes reciben menos recursos
Es un planteamiento teórico sobre cómo el poder de los gobernadores conduce el proceso de la aprobación del presupuesto, y dado que el poder funciona a la vez como un medio y un fin, constituye un valor clave en política
La actual fórmula de distribución fiscal se establece que en la medida en que los estados recauden impuestos participables, recibirán mayor proporción de recursos para sus entidades
Las reglas presupuestales, el pluralismo legislativo y los actores, al día de hoy, promueven que un gobernador se convierta en un caza recompensas
El estado con dinero puede realizar muchas acciones; el que no, está restringido en la ejecución de sus proyectos, lo que se traduce en un gobierno deficiente
La modernización presupuestal tiene que continuar modificándose para que el proceso se vuelva incluyente, promueva la ética, la transparencia y la rendición de cuentas
