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LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PUBLICAS: ENFOQUES TEÓRICOS Y REALIDADES EN…

- - - - Definición: la evauación permite identificar:
        1) Los programas públicos que se estén aplicando.
        2) Los servicios que dichos programas están efectivamente proporcionando.
        3) Los beneficios verdaderos de estos servicios y de estos programas.
        4) La eficacia, eficiencia y rentabilidad en la puesta en práctica de esos programas.
        5) El costo social de la política pública evaluada.
      - Condiciones Estructurales: Son óptimas. Es un sistema presidencialista, con políticas públicas bastante centralizadas, donde la fracción legislativa de oposición puede fácilmente cuestionar al gobierno y a la administración.
      - Papel de la evaluación en las desiciones: Influencia muy considerable en todos los niveles de gobierno, con énfasis en la eficiencia de los programas. Desde un punto de vista político, las evaluaciones pueden ser utilizadas para legitimizar acciones gubernamentales o para atacarlas.
      - Nivel de institucionalización: Muy alto. El congreso se apoya sobre cuatro instituciones de análisis e información: la Oficina General de Cuentas, el Servicio de Investigación del Congreso, la Oficina para el Apoyo Tecnológico y la Oficina de Presupuesto del Congreso.
      - Proceso Institucional de la Evaluación:
        1) Origen de la solicitud
        2) Evaluadores
        3) Financiamiento
        4) Utilización
      - Características: Toda la gama de posibilidades: internas o externas; sumarias o formativas; prospectivas o retrospectivas; con criterios endógenos o exógenos; con teoría de la evaluación o con asesoria de un experto; etc.
      - Entorno Social: Existe una disponibilidad muy importante de investigadores en ciencias sociales y especialistas, pues hay una demanda general de los mismos.
      - Difusión: Totalmente abierta al público.
    - - Definición: El objetivo esencial de la evaluación es proporcionar a los usuarios y al público una información suficiente y oportuna para mejorar la distribución de los recursos y facilitar la toma de decisiones que perfeccionan los programas.
      - Condiciones Estructurales: Favorables. Es un sistema parlamentario en la cual los poderes ejecutivo y legislativo están relativamente integrados. Las evaluaciones tienen un soporte legal.
      - Papel de la Evaluación en las Decisiones: Influencia muy considerable. Todas las instancias gubernamentales están obligadas a llevar a cabo evaluaciones, para la revisión tanto de la eficiencia como de la rentabilidad.
      - Nivel de Institucionalización: Muy alto. Existe la Unidad de Evaluación de Programas, que fue organizada por la Oficina Gubernamental de Contraloría, y que integra las funciones de evaluación.
      - Proceso Institucional de la Evaluación:
        
        Origen de la solicitud: ministros, altos funcionarios, directores de paraestatales, etcétera.
        
        Evaluadores: agencias gubernamentales, la Oficina de la Contraloría General que controla el proceso, empresas de consultoría, grupos de investigación universitaria, etcétera
        
        Financiamiento: se integra al presupuesto de las oficinas gubernamentales.
        
        Utilización: todas las instancias del gobierno.
      - Características: Son generalmente internas (en las oficinas de gobierno). Sumarias. Con criterios endógenos, siguiendo dos documentos guía o de instrucción: Guía de la Función de la Evaluación Programática y Principios para la Evaluación de Programas por Departamentos y Agencias Federales de 1981. Se ha desarrollado, por lo tanto, una teoría evaluativa.
      - Entorno social: Existe una alta disponibilidad de investigadores en ciencias sociales. Utilización de las ciencias sociales aplicadas en las políticas públicas. Economistas y científicos sociales se integran cada vez más a la élite gobernante y a la toma de decisiones.
      - Difusión: Totalmente abierta.
    - - Definición: La evaluación es toda actividad que consiste en registrar los efectos de la política pública, analizarlos de acuerdo con un criterio preestablecido, elaborar un informe y presentarlo al comanditario que solicitó la evaluación.
      - Condiciones estructurales: Poco favorables: el presidente, el primer ministro y el pesado cuerpo de la administración siempre han predominado sobre el Parlamento, al constituir un sistema de toma de decisiones centralizado y poco inclinado hacia la publicación de sus resultados. Marcado énfasis en la noción de control sobre los criterios de evaluación, organizado a partir de instancias gubernamentales. La Corte de Cuentas, que responde ante la Asamblea Nacional, se restringe a funciones de control sobre uso de recursos y legalidad de las actuaciones del gobierno.
      - Papel de la evaluación en las decisiones: Influencia moderada e irregular. Algunas áreas de la actuación públicason analizadas constantemente, mientras que otras, que son de primeraimportancia, no le son. Predomina un criterio discrecional de los altos responsables políticos en cuanto a la elección de los programas sujetosa evaluación.
      - Nivel de institucionalización: Modesto: dentro de la cultura de la administración, la evaluación no estáreconocida como una actividad integral de las políticas públicas. La Asamblea Nacional no ha impulsado las instancias legislativas que podrían crecer en este sentido.
      - Proceso Institucional de la Evaluación:
        Origen de la solicitud: la estructura administrativa del Estado: funcionarios y encargados de programas Evaluadores: las diversas instancias gubernamentales responsables de los programas que requieran de la evaluación.
        Financiamiento: generalmente deben integrarse al presupuesto del programa evaluado.
      - Características: Internas, sumarias, con criterios endógenos y metodología formal.
      - Entorno social: Las universidades e investigadores sociales han mostrado poco interésen el problema de la evaluación; hay un mercado poco desarrollado y limitado a la propia administración central.
      - Difusión: Poco interés en los medios de comunicación y fuerte control del Estado (de la administración) sobre la información que compete su desempeño.
    - - Definición: La evaluación es parte del análisis de pronóstico y retrospectivo de las políticas públicas, a fin de mejorar la calidad y el desempeño de éstas, así como los procedimientos administrativos.
      - Condiciones estructurales: Favorables. El Parlamento puede cuestionar al gobierno, que tiene, no obstante, cierto margen de maniobra ejecutiva. La Segunda Cámara del Parlamento, encargada de aprobar el presupuesto, tiene facultades para vigílar también su aplicación. La Cámara General de Cuentas es bastante independiente, tanto del Parlamento como del gobierno, pero su papel se restringe a la verificación de la legalidad de las cuentas públicas.
      - Papel de la evaluación en las decisiones: Modesto, pero creciente en lo que respecta a la eficacia administrativa del gobiemo. Se ha puesto el énfasis en la eficiencia y la disminución del déficit presupuesta.
      - Nivel de institucionalización: Aún limitado, pero debe anotarse la creación, en 1981, del Procedimiento de Reconsideraciones, operación que ha consistido en la revisión de políticas para reducir los gastos, con instrucciones obligatorias para todas las instancias públicas interesadas. En algunas ocasiones, dichas instrucciones incluyen evaluaciones que se fundan en criterios racionales (y no exclusivamente financieros).
      - Proceso institucional de la evaluación:
        
        Origen de la solicitud: Parlamento, Cámara General de Cuentas, Ministerio de Finanzas.
        
        Evaluadores: instancias gubernamentales.
        
        Financiamiento: presupuesto central.
        
        Utilización: Parlamento y gobiemo.
      - Características: Internas, sumarias, criterios endógenos y metodología formal.
      - Entorno social: Existe una modesta disponibilidad de investigadores en ciencias sociales dedicados al tema. Pero hay un sustituto: el comité de consejeros en torno al gobierno central. En general, la formación profesional de los funcionarios es de abogados, por lo que hay poca familiarización con la evaluación.
      - Difusión: Abierta a la opinión, a través de informes que la Cámara General de Cuentas publica con regularidad.
    - - Definición: La evaluación reúne una serie de mecanismos de control que varias agencias gubernamentales proporcionan en forma explícita.
      - Condiciones estructurales: Poco favorables. Sistema fuertemente federalizado en el que las políticas públicas son instrumentadas localmente (la autoridad federal interviene sólo en caso extremo, bajo el principio de la subsidiaridad). La mayor parte de los asuntos públicos se resuelven a través de un control muy activo de las organizaciones y sectores sociales afectados (la sociedad civil). Ni el Parlamento ni la Confederación (poder ejecutivo con poderes limitados para establecer programas nacionales) cuentan con los recursos técnicos, humanos y materiales suficientes para vigilar activamente a los cantones (autoridades locales).
      - Nivel de institucionalización: Muy modesta, aunque existen intentos incipientes. No obstante, las reglas y procedimientos que hay son imprecisos y no están formalizados. En 1987 se estableció un organismo de investigadores por iniciativa del Departamento de Justicia (rango ministerial); en 1989, se creó un programa nacional de investigación para optimizar los recursos públicos.
      - Proceso institucional de la evaluación:Origen de la solicitud: la sociedad civil. Evaluadores: los propios funcionarios o comités extraparlamentarios. Financiamiento: la Confederación y la Asamblea Nacional. Utilización: el Parlamento y la sociedad civil.
      - Características: Extemas, sumarias, criterios exógenos y metodología formal.
      - Entorno social: La estructura política fuertemente descentralizada inhibe el desarrollo de criterios generales y sistemáticos. Por otra parte, la sociedad tiene otras formas de control, a través de su participación activa en la implantación de gran número de políticas públicas.
      - Difusión: Completamente abierta al público.
    - - Definición: La evaluación busca garantizar que, a lo largo del proceso de la política pública, haya correspondencia entre los objetivos y el trabajo gubernamental para lograrlos.
      - Condiciones estructurales: Poco favorables. Es un sistema parlamentario en el cual la mayoría, al pertenecer al partido que gobierna, se caracteriza por su prudencia en los juicios sobre el desempeño del ejecutivo. Al mismo tiempo, y dada la conformación del Congreso, la minoría opositora no tiene los medios. Por su parte, la Oficina del Auditor General responde al legislativo, con atribuciones principalmente legales y presupuestales.
      - Papel de la evaluación en las decisiones: Su función es secundaria; se centra en cuestiones de eficiencia, de control al presupuesto y de productividad para algunos programas públicos.
      - Nivel de institucionalización: Modesto y reciente. En algunas instancias gubernamentales se lleva a cabo investigación retrospectiva.
      - Proceso institucional de la evaluación:
        
        Origen de la solicitud: Parlamento y gobierno.
        
        Evaluadores: instancias gubernamentales, instituciones independientes de investigación, empresas de asesoría, grupos universitarios, etcétera.
        
        Financiamiento: presupuesto central.
        
        Utilización: Parlamento y gobierno.
      - Características: Internas y externas; sumarias, con criterios exógenos. Teoría de evaluación, aunque se recurre con frecuencia a la opinión de expertos (el modelo del experto de Monnier, ya aludido en la nota al pie número 38).
      - Entorno social: Existe una disponibilidad creciente de investigadores especializados, pero hay una tradición de cortes administrativas compuestas por funcionarios, principalmente abogados, que sustituyen las evaluaciones con base en revisiones con múltiples criterios.
      - Difusión: Está abierta en algunos rubros que conciernen al presupuesto, pero el gobierno tiene la capacidad de limitarla en algunos casos, cuando resulta conveniente hacerlo por razones de "interés general".
    - - Definición:La evaluación está ligada al proceso de control de presupuesto así como a la apreciación de la responsabilidad del funcionario público (su desempeño legal y administrativo, o accountability).
      - Condiciones estructurales: Poco favorables: la mayoría parlamentaria partidista ha mostrado poco interés en cuestionar a un gabinete que se forma a partir de ella misma. La Oficina Nacional de Auditoría, que se dirige a la Cámara de los Comunes, puede pedir cuentas a los responsables de cualquier programa gubernamental, pero cuenta con poco personal capacitado y pocos recursos.
      - Papel de la evaluación en las decisiones: La evaluación tiene poca influencia. Los ministerios guardan para circulación interna los resultados de sus autoevaluaciones. Se ha dado importancia a la eficiencia de las políticas públicas.
      - Nivel de institucionalización: Fragmentado en cuanto a sus métodos y participantes, disperso en cuanto a los organismos involucrados.
      - Proceso institucional de la evaluación:
        
        Origen de la solicitud: ministerios y direcciones generales.
        
        Evaluadores: las direcciones o departamentos encargados de la política o programa.
        
        Financiamiento: se integra al presupuesto de los ministerios.
        
        Utilización: limitada a los ministerios e instancias oficiales del gobierno.
      - Entorno social: Existe poca disponibilidad de investigadores sociales dispuestos a participar en puestos públicos (existe un sistema de carrera civil muy rígido para funcionarios). Se recurre poco a las ciencias sociales aplicadas para las políticas públicas. Formación clásica de los funcionarios encargados de las decisiones.
      - Difusión: La mayor parte de las evaluaciones constituyen informaciones administrativas clasificadas (Ley de la Información Pública y Secreta) y fácilmente se convierten en documentos con acceso restringido al público.
    - - Definición: La evaluación es el análisis sistemático de la aplicación y los resultados de las políticas públicas.
      - Condiciones estructurales: Poco favorables: sistema parlamentario que busca tradicionalmente evitar los conflictos entre el poder legislativo y el gobierno (y la representación partidaria del gobierno en el Parlamento no tiene interés en confrontar al ejecutivo). Se trata de un sistema corporativo que ha relacionado eficazmente a las agencias administrativas con los sectores sociales afectados. El auditor general es independiente del gobierno, pero se restringe generalmente a controles legales y presupuestales.
      - Papel de la evaluación en las decisions: Marginal, con énfasis en el control de la eficiencia de las políticas públicas.
      - Nivel de institucionalización: Modesto. Se recurre esporádicamente a la evaluación por el auditor general; con más frecuencia, el Ministerio de Finanzas lleva a cabo algunas.
      - Proceso institucional de la evaluación:
        
        Origen de la solicitud: auditor general o ministerios de Finanzas o de Desarrollo.
        
        Evaluadores: las instancias gubernamentales.
        
        Financiamiento: presupuestos de los programas del gobierno.
        
        Utilización: Parlamento y gobiemo.
      - Características: Intemas, sumarias, criterios endógenos y metodología formal.
      - Entorno social: Existen mecanismos de revisión y de información alternativos para los responsables de las políticas (los que toman las decisiones). La formación profesional de los altos funcionarios es de legalistas, por lo que están poco familiarizados con la evaluación. La aplicación de los métodos cuantitativos en las políticas públicas es muy reciente y existe una pobre disponibilidad de investigadores en ciencias sociales para los asuntos de la administración pública.
      - Difusión: Limitada, con un interés modesto por parte del público.
    - - Definición: la evaluación es un mecanismo instrumental de revisión con el cual los administradores y los encargados de la decisión pueden juzgar el desempeño de un programa.
      - Condiciones Estructurales: Son relativamente favorables. Es un sistema político descentralizado que coordina a los ministerios integrados a partir de las coaliciones políticas.
      - Papel de la Evaluación en las Decisiones: Considerable en el nivel sectorial. Para algunos programas legislativos, el Parlamento solicita evaluaciones a las instancias gubernamentales correspondientes, con especial interés en el tema de la eficiencia. Es frecuente que algunas evaluaciones se vean politizadas en el debate parlamentario.
      - Nivel de Institucionalización: Fragmentado. Algunos ministerios tienen unidades especiales de evaluación.
      - Proceso Institucional de la Evaluación:
        
        Origen de la solicitud: El Congreso, después los ministerios.
        
        Evaluadores: los ministerios y diversas instancias ejecutoras.
        
        Financiamiento: el gobierno federal.
        
        Utilización: Parlamento, Ministerios y cancillería.
      - Características: Evaluaciones internas y externas. Sumarias y formativas. Criterios endógenos y teoría evaluativa.
      - Entorno Social: Disponibilidad de investigadores en ciencias sociales. Utilización de las ciencias sociales aplicadas y cuantitativas en las políticas públicas. Economistas y científicos sociales se han unido al gobierno.
      - Difusión: Teoriacamente, limitada al Parlamento y al Gobierno; pero, en realidad, existe un acceso cada vez más considerable para el público.
- - - - Objetivo: califica la política pública con base en normas externas.
      - Criterio: mide la eficiencia, eficacia, equidad y pertinencia con base en las definiciones y reglas propias del evaluador. El punto de referencia es la escala de reglas propuestas por el mismo.
      - Técnicas: todas las técnicas están sujetas al criterio del evaluador.
      - Valores: Son propios del evaluador, con normas y principios establecidos formalmente y con anterioridad a la evaluación.
    - - Objetivo: controla científicamente los efectos concretos de una política pública a partir de sus objetivos oficiales.
      - Criterio: comparación (estadística, descriptiva, analítica, etc.) del grupo afectado por la política pública con un grupo de referencia o de control. El razonamiento es inductivo: se observan los efectos de la política a través del análisis del comportamiento de los grupos de control y tratado. Su punto de referencia comparativa es el grupo de control.
      - Técnicas: dos tipos principalmente: comparaciones con un grupo de control equivalente, escogido en forma aleatoria, y con un grupo de control no equivalente (desde el punto de vista estadístico).
      - Valores: es verdadero todo lo verificable a través de la experiencia: si las observaciones confirman las expectativas teóricas de la política pública, se le considera como válida (sin hacer consideraciones morales).
    - - Objetivo: Mide la efectividad de la política pública con base en los objetivos de la misma y la califica con sus normas particulares.
      - Criterio: RAZONAMIENTO DEDUCTIVO. Confronta los objetivos de la política pública con los resultados concretos e interpreta las fallas. Mide la efectividad con base en la consecución de los objetivos, que son su punto de referencia.
      - Técnicas: Sobresalen tres: la encuesta estadística; la evaluación sumaria (antes y después), y la evaluación formativa (seguimiento progresivo).
      - Valores: los propios de la política evaluada; lo verdadero o deseable es definido por la autoridad responsable.
    - - Objetivo: establece una análisis colectivo y permanente para adaptar y mejorar la aplicación de la política pública con el acuerdo de todos los involucrados y a partir de los objetivos generales de la política.
      - Criterio: Razonamiento inductivo; a partir de los resultados que se van observando, todos los participantes contribuyen (noción de consenso) para definir los criterios de efectividad, eficiencia, equidad y adecuación. El punto de referencia varía, es flexible y resultado del consenso.
      - Técnicas: una comisión pluralista escoge la técnica, de acuerdo con las necesidades del caso y con base en seis modelos: **el lógico, el experimentalista, el endosistémico (o pluralista), el modelo del experto, el modelo de pretoria y el demográfico.
      - Valores: definidos por los actores, a partir del contexto: lo verdadero y deseable solo tiene sentido en función del observador y su posición frente a los demás y a su entorno.
    - - Objetivo: Es independiente de los objetivos de la política pública. Registra cambios concretos después de la aplicación del programa gubernamental. No explica las causas de los efectos ni mide los niveles de variación.
      - Criterio: Razonamiento inductivo. Compara la realidad antes y después de la aplicación de la política. El punto de referencia es la situación anterior a la instrumentación de la política.
      - Técnicas: Muy variadas: elaboración de muestreos, investigación por encuestas y circulación de cuestionarios, análisis estadísticos, construcción de escaladas o modelos matemáticos, etc.
      - Valores: Es verdadero todo lo que se puede registrar como cambio. Hace un examen general del lugar o sector donde se instrumentó la política pública e identifica los cambios concretos, sin calificarlos.