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Adm - Aula 5 - Políticas Públicas, Modelos de Análise (Tentam explicar…
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Modelos de Análise
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INCREMENTALISMO
Não é possível mudar significativamente o status quo
Decisões presentes são condicionadas pelas decisões do passado
Busca alterar aos pouco a realidade, ao invés de tentar mudar radicalmente
Os autores argumentaram que os recursos governamentais para um programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero e sim, de decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos programas públicos. Assim, as decisões dos governos seriam apenas incrementais.
Também, pode ser que não exista recursos suficientes para que uma política ideal seja posta em prática
MODELO RACIONAL COMPREENSIVOPressupõe um governo "todo poderoso"
Desconsidera outras forças e grupos de pressãoEstado:
- possui todas as informações
- consegue prever todas as alternativas possíveis e suas consequências
- consegue analisar todas as variáveis importantes
Estado tem a capacidade de pesar todos os prós e contras de maneira racional e tomar decisões de impacto e não somente incrementais
TEORIA DO EQUILÍBRIO PONTUADOBusca explicar que apesar das políticas serem, geralmente, marcadas por estabilidade, ocasionalmente ocorrem grandes "rupturas".2 Elementos no processo político:
- Definição do temas (issues)
- Definição da agenda
Podem ocorrer 2 coisas com os temas:
- Reforço -> gera mudanças incrementais nas políticas existentes
- Questionamento das políticas públicas existentes -> abertura p/ mudanças drásticas das políticas
=> Essa teoria é uma crítica ao modelo incremental!Conceito - Subsistema de Política Pública
- Os rumos dos processos de políticas públicas são definidos no interior de “comunidades” habitadas por atores com algum nível de especialização no tema ou, pelo menos, algum conhecimento setorial.
- Não existe uma discussão contínua e ao mesmo tempo de todos os assunto.
- Ocorre a discussão de questões e assuntos dentro de subsistemas, que acabam sendo constituídos de especialistas naquele assunto.
-> Existe uma ênfase no conhecimento ou expertise técnico nesta teoria
COALIZÕES DE DEFESAPolíticas públicas são marcadas por conflitos intensos e diversos atores que tentam influenciar no processo de construção destas políticas.As áreas de política pública são constituídas por subsistemas (policy subsystem)
- No interior desses subsistemas as políticas são gestadas a partir de negociação entre atores, dotados de alguma especialização.
- Atores buscam aliados -> Formam grupos/ coalizões de defesa buscando influenciar as políticas na direção desejada, defendendo sua posição por meio de ações coordenadas.
Formam uma rede que atravessa as fronteiras tradicionais entre Estado e sociedade.
-> Rede composta por agentes do governo e da sociedade
-> Agem de forma coordenada tentando influenciar nos processos das políticas públicas.
ESCOLHA RACIONAL INSTITUCIONALImportância das instituições na tomada de decisões individuais e coletivas - Teorias do NeoinstitucionalismoInstituições são:
- organizações que existem na sociedade e
- "regras do jogo" que definem comportamentos aceitáveis dos indivíduos em uma sociedade
Papel das instituições na políticas públicasTeoria Neoinstitucionalista -> importância do Estado (ou das instituições) na definição das políticas públicas
- Instituições definem regras e normas estáveis ->as expectativas em termos de comportamento são relativamente claras.
- Essas regras e normas apontam certa distribuição nos recursos de poder -> quem pode mais, determina as regras e acaba definindo as "regras do jogo"
.
- Instituições configuram estruturas de poder
-> determinam incentivos e desincentivos às práticas e comportamentos dos membros
-> restringem a liberdade de ação e alocam um espaço de poder a cada participante.
- Estudo do funcionamento das instituições -> mostra a capacidade de estabilidade e de mudança
Perspectivas do processo de tomada de decisão política
Pluralista e Marxista -> anos 50 e 601. Pluralismo
Decisão política -> processo de disputa de poder por diversos grupos ou centro de poder, sendo nenhum totalmente dominante ou soberanoExistem grupos de interesse em cada "tema"
- Cada grupo usa seus recursos disponíveis (maior ou menor grau) para "competir"
Políticas Públicas são o resultado dos "imputs" que geram um "output".
- "imputs" -> demandas da sociedade
- "output" -> definição das políticas Públicas
- Essa perspectiva não consegue explicar todas as situações e decisões
- Estudar o funcionamento dos grupos de interesse é importante p/ entender o funcionamento do processo de decisão das políticas públicas, mas ela é incompleta.
- Ex. Falta uma análise da importância das instituições do Estado e de sua burocracia (servidores) nesse processo
2. Marxismo
Políticas públicas são definidas pelas relações sociais e de classe.
Estado é dominado pelas classes dominantes -> burguesia
Dominados são as classes proletárias -> trabalhadores => Estado é um 'defensor" da classe dominante
As políticas públicas são desenhadas p/ manter uma dominação pela burguesia e de seus interesses capitalistas sobre os trabalhadoresProblema
-> sociedade moderna -> não se resume a uma disputa de classes
-> não é simplesmente dividida em burguesia e proletariado
- funcionário estatal que ganha 20.000 é parte do proletariado por ser um funcionário público?
- Pequeno empresário com renda líquida de 5.000 é burguês e parte da classe dominante??
Pluralismo e Marxismo -> não abordam toda a complexidade da vida moderna em sociedade.
Ex. não abordam a importância das instituições para a decisão política.
-> partem do princípio de que as decisões políticas são um reflexo da sociedade (dos inputs)3. Neoinstitucionalismo
Tenta mostrar que nem sempre as decisões políticas são fruto das demandas da sociedade.
IMPACTO NA CRISE DO ESTADOCapacidade de atuação do Estado diminui com a recessão econômca
Aumenta o endividamento dos governosTeoria Neoinstitucionalista
- apareceu com maior força com a crise do Estado e da Teoria Keynesiana
- usada por atores que buscavam o retorno parcial do Liberalismo
=> governos "menores"
=>menos oferta de serviços públicos
- Estado:
- é importante p/ sociedade -> Estado deve atuar onde o mercado é falho:
- externalidades
- existência de bens públicos,
- assimetria de informações, etc.
.
- é um "mal necessário" -> é menos eficiente que o mercado -> pode afetar negativamente iniciativas individuais
.
- Organizações não são totalmente racionais economicamente:
-> são influenciados por aspectos humanos e políticos dos membros que compõe a instituição
=> Proposta
-> Redução do papel e do tamanho do Estado
-> Estado deve dar lugar aos entes privados -> mais eficiente e eficazes
-> Evitar atuação do Estado em situações não fundamentais
-> Serviços públicos seriam mais eficiente se ofertados pelo mercado - mercado -> mais ágil e flexível aos desafios da sociedade
TEORIA DA ESCOLHA PÚBLICA (TEP) - "PUBLIC CHOICE"Usa conceitos da economia para compreender como as decisões políticas ocorrem num sistema burocráticoUsa conceitos da economia como:
-> Comportamento Racional => homo-economicus
-> auto interesseObjetos de Estudo da ciência política, como
- decisões do legislativo
- efeitos das regras do legislativo
- comportamento - dos grupos de interesse, dos partidos políticos e da burocracia
Mostra que burocratas, políticos, cidadãos e empresários têm interesses próprios:
-> são movidos por incentivos
-> tentam maximizar ganhos
-> tentam minimizar perdas
-> priorizam seus próprios interesses e não os interesses públicos
=> são atores racionais e decidem as questões com base em seus interesses individuaisCampo de estudo da TEP:
- é como o resultado das decisões individuais influenciam/afetam nas decisões coletivas (população)
- como burocratas e políticos se comportam na realidade
-> levando em consideração que são maximizadores dos próprios interesses relativo a algum objetivo
Normas, Regras e Instituições políticas:
- determinam os incentivos e as "regras do jogo" que influenciam as ecolhas dos participantes
- como cada ator escolhe as melhores estratégias de ação p/ maximizar seus interesses de acordo com as regras e normas vigentes
Instituições políticas
- Legislativo, Judiciário, Adm Pública, partidos políticos
- interferem nas decisões e implementação das políticas públicas
Ex: Criação da Lei de Responsabilidade FIscal, 2000
Criação de regra e punições mais duras p/ políticos que endividassem seus governos no final dos mandatosAntes -> governos gastavam muitos recursos no final do governo através de endividamento
Depois -> Não gastar no início do mandato (segurando reajustes salariais, executando poucas obras etc) p/ reservar recursos p/ usar no final do mandato p/ tentar reeileição.
-> Criação de nova regra alterou a estratégiaTEP -> importante entender a importância das instituições nas decisões e alterar incentivos sempre que necessárioTEP -> ajuda a entender como o Estado amplia sua atuação:
- com a democracia -> eleitores pedem por mais serviços e bens públicos
- políticos desejam mais poder, mas p/ isso dependem de voto dos eleitores
-- oferecem mais serviços à população
--"corrida" entre políticos p/ ver quem consegue dar mais benefícios aos eleitores
- burocratas querem aumentar o Estado -> gera mais recursos, maiores salários, mais poder etc
-- consequência é um Estado cada vez maior
Crescimento dos gastos públicos -> devido aos interesses próprio de eleitores, políticos e burocratas
Gastos públicos e a burocracia -> crescem de forma significativa e ineficiente TEP -> Diferença de atuação entre indivíduos do setor privado e setor público
-> não são os indivíduos
-> diferença está nas regras e incentivos que os indivíduos recebem Ex. -> dizem que funcionários do setor privado são mais eficientes que servidores públicos
- diferença de desempenho não é na capacidade/maneira de pensar dos indivíduos
- diferença está nos incentivos que recebem:
funcionários privados....................................................... funcionário público
se se destacam, ganham promoção.................................... só são promovidos por antiguidade
existe bônus de meta........................................................... não tem bônus de meta
podem ser demitidos por desempenho baixo...................... raramente ocorre -> Incentivos e instituições determinam o comportamento e estratégias individuais escolhidas pelas pessoas
-> o ambiente "contamina" as pessoas
=> Instituições e normas adequadas -> gera resultado positivo
=> Instituições e normas inadequadas -> gera resultado negativo.
MODELO MIX-SCANNING ou SONDAGEM MISTAMistura os modelos incremental e racional compreensivoUm ajuda a reduzir os efeitos das limitações particulares ou outro:
- Incrementalismo reduz os aspectos irrealistas do racionalismo -> limita os detalhes exigidos nas decisões fundamentais
- Racionalismo ajuda a superar a tendência conservadora do incrementalismo -> exploração de alternativas de prazos mais longos
2 Tipos de Decisão:
- Fundamentais
-- são estratégicas e estruturantes
-- devem ser analisadas com uma visão mais "macro"
- Incrementais:
-- derivadas das decisões fundamentais
-- são mais detalhadas
Decisões baseadas no modelo racional compreensivo -> revisão maior do contexto
Decisões baseadas no modelo incremental -> usada em temas ordinários, do dia a dia.
MODELO LATA DE LIXOFormulação de alternativas depende de diversos atores e não somente de um enteAtores:
- pouca coerência entre si
- nem sempre desenvolvem propostas tendo um problema específico
- desenvolvem várias soluções que ficam guardadas em uma "lata de lixo" esperando serem escolhidas -> Soluções procuram problemas, não o contrário
1ª Versão - State-Centered ou Centrada no EstadoEstado
- "ator" importante e tem certa autonomia em relação às forças da sociedade.
- tenta manter o domínio de suas instituições sobre a sociedade
- busca manter ou ampliar seus instrumentos de controle, reforçando seu poder político e suas capacidades de ação
.
- não se submete aos desejos da sociedade
- não estabelece políticas públicas de acordo com as demandas da sociedade
-> tem certa autonomia conferida pelo domínio de informações não conhecidas pelo público em geral => "Insulamento Burocrático"
Instituições políticas + "Regras do jogo" instituídas pelo Estado + Capacidade do Estado controlar o cumprimento destas normas e regras
=
Determinam as possibilidade e o poder político dos diversos grupos de interesseVisão de que o Estado define de "dentro" as políticas públicas foi perdendo forças.
Surge uma visão mais balanceada da correlação de forças:2ª Visão - Polity-Centered AnalysisEstado
- não é capaz de sozinho definir as políticas públicas.
- formado por membros da sociedade e, de certo modo condicionado por ela.
Busca equilibrar o papel do Estado e da sociedade nos estudos de caso
-> Estado é parte da sociedade e pode, em certos casos, ser influenciado por ela em maior grau do que a influencia”4 Princípios
➢A efetividade do Estado não depende apenas de seu "insulamento", mas se dá com sua inserção na sociedade
➢A necessidade de enfocar não apenas governos centrais, mas também os níveis de governo periféricos
➢A força do Estado e dos agentes sociais são contingentes a situações históricas concretas;
➢A relação Estado/sociedade não compõe um jogo de soma zero, implicando a possibilidade de que compartilhem os mesmos objetivos.Papel das burocracias é de independência em relação ao público em geral.
- Servidores públicos buscam implementar políticas públicas de seus interesses.
- As demandas da sociedade seriam, sempre que fosse possível, levadas em consideração e compatibilizadas com seus próprios interesses.
Exemplo: Sindicatos dos professores
- Sindicatos demandam aumentos de salários e melhorias nas condições de trabalho
- Demandas que geram melhoria no desempenho e na atração de melhores profissionais
-> medidas apoiadas pela sociedade como um todo.
-> Mas também demandam jornadas de trabalho maiores, férias mais largas, aposentadorias precoces, etc benefícios que não tem relação direta com a qualidade da educação.
Além disso, a capacidade da burocracia de implementar políticas públicas depende das regras e das características das organizações a que pertencem.Instituições políticas influenciam as próprias identidades, metas e capacidades dos grupos de pressão atuantes na sociedade.
- Regras eleitorais, partidárias e as características das organizações também definem quais grupos com maiores chances de sucesso
-> possibilitam, ou vetam, o acesso dos grupos às decisões públicas.
- Capacidade de atingir metas políticas não depende apenas da autoconsciência e recursos de mobilização dos grupos, mas também das oportunidades relativas que as instituições políticas oferecem a certos grupos e negam a outros.
Políticas passadas influenciam as decisões políticas posteriores.
-> Existe um processo de aprendizado ou feedback
-> 2 maneiras:
- Política pública anterior muda a capacidade do Estado de atuar e suas estrutura condicionando as respostas futuras do próprio Estado
- Política pública passada muda a percepção da sociedade e dos grupos de pressão, alterando seu comportamento e suas demandas perante o Estado.
Cada política tem seus defensores e opositores.
Ex. Programa Bolsa-Família
- quem é beneficiado se opõe a qualquer mudança que piore a política
- isso entra no "cálculo político"
- qualquer decisão posterior deve levar em consideração esses interesses
-
Implementação
4. IMPLEMENTAÇÃO
Planos e decisões são postos em práticaEtapa fundamental -> não adianta um excelente diagnóstico e a escolha da melhor alternativa se não existir uma implementação correta.Por que existem "leis que não pegam" ou "programas que não vingam"??
- As decisões políticas não levaram em consideração certas dificuldades na hora de implementar estas decisões.
2 Modelos de Implementação de políticas públicas:Modelo Top-Down (de cima p/ baixo)
- Abordagem tradicional
-- tomada de decisão -> nível político ->tomam todas as decisões e coordenam o processo de implementação
-- execução/implementação -> nível burocrático -> faz a implementação, sem poder de decisão, sem influência política
- separação entre Política e Burocracia (administração)
- considera a implementação um processo simples e menos importante
Pressupostos:
- tomadores de decisão dispõe de informações completas sobre o problema
- contexto razoavelmente estável
Modelo Bottom-Up (de baixo p/ cima)
- critica a visão simplista do processo de implementação
- dificuldade de "traduzir" certos planos concebidos por pessoas distantes das dificuldades e especificidades dos problemas no plano concreto
- Burocracia:
-- + discricionariedade
-- + poder de decisão -> meios e recursos usados na execução
-- fornecer informações que subsidiem o desenho da política
- "Formulação na implementeção" -> parte da formulação ocorre na implementação
Formuladores políticos -> costumam tomas decisões muito genéricas, ambíguas e até contraditórias Decisões ambíguas/vagas abrem "espaço" ou discricionariedade ao corpo burocrático => "Formulação na implementação"Problemas:
- Deslocamento dos objetivos -> objetivo é alterado
- Déficit de execução -> objetivos não alcançados completamente ou as normas não são seguidas
- Seletividade involuntária -> políticas pública desenhada p/ ser abrangente é direcionada à um grupo mais restrito
Ilegalidade útil
- ocorre quando existem muitas normas e regulamentos sobre um mesmo assunto, muitas vezes conflitantes
- burocracia "escolhe" qual delas seguir e qual rejeitar em vista do objetivo a ser alcançado
2 Prismas:
- Lado positivo
-- discricionariedade dá mais campo de ação e decisão p/ a burocracia
-- permite mais criatividade e decisões mais rápidas
- Lado negativo:
-- não seguimento das normas e regulamentos
-- desvios éticos
-- comportamentos voltados aos interesses privados e não públicos
Burocracia como ator político
- Não é um "agente neutro"
- tem interesses próprios e tenta maximizá-los
- capaz de mobilizar recursos políticos p/ as causas que deseja influenciar
.
- Não se restringe ao caráter técnico, de execução
Elementos que sustentam sua participação no processo de políticas públicas:
- sua permanência e estabilidade no processo
- controle sobre informações críticas
- capacidade e competência técnica
- sua rede de contatos
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Políticas Públicas
Polity - instituições políticas
Politics - processos políticos - poder de influenciar outras pessoas
Policy - conteúdo da política - decisões e ações públicas concretas em torno de um problema específico
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Formulação
3. FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICASEngloba:
- Seleção e especificação da alternativa considerada mais conveniente
-> Os atores resumem o que esperam que sejam os resultados das políticas
3 Tipos de Interação:
- Luta -> "soma zero" -> um lado ganha e outro perde
- Jogo -> objetivo é vencer, mantendo o outro lado "vivo" na disputa
- Debate -> convencimento e não a derrota do outro