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Renata Bichir (Capacidades e contingências na implementação de arranjos…

- - - - importância 1) do histórico de cada área de política, 2) seu grau de consolidação, e 3) a maior ou menor disponibilidade para articulação com outras áreas de política. setores de políticas como saúde e educação tendem a MAIOR resistência a colaborar com abordagens intersetoriais, políticas mais consolidadas (ponto de vista orçamentário , legitimidade de suas ações)= áreas mais independentes.
        
        Traduzir intenções de políticas em ações não é simples e implica distintas capacidades e instrumentos de políticas públicas. Bichir (2015) defende a pertinência da abordagem das capacidades estatais para compreender as possibilidades e os desafios na construção de agendas de políticas e na sua implementação.
        
        “habilidade dos Estados na formulação e implementação de suas políticas, envolvendo todo o processo de formação de agendas para o desenvolvimento, bem como as formas de construção de apoio a essas agendas entre os atores sociais, políticos e econômicos relevantes” (2015: 12). Em linha com o estudo de Gomide e Pires (2014), distingue a dimensão técnico-administrativa das capacidades – disponibilidade de recursos humanos, financeiros, burocracias qualificadas e relativamente autônomas – e a dimensão política, a perspectiva de negociação e pactuação de interesses conflitantes entre atores diversos, inclusive em arenas institucionalmente definidas para tal (conselhos, Comissão Intergestores Tripartite - CIT, etc.).
        
        A construção de capacidades é importante não somente no âmbito federal, especialmente por meio da definição de regras e parâmetros para programas nacionais como o PBF, além de mecanismos de indução e coordenação de ações com os entes subnacionais, mas também a construção de capacidades nos níveis subnacionais, em particular nos municípios, a cargo da implementação de muitos programas e políticas sociais.
        
        algumas escolhas e capacidades desenvolvidas no momento da consolidação institucional do programa – certo grau de centralização decisória, com forte aposta em mecanismos de coordenação e indução de ações – não são, necessariamente, as mais adequadas quando os objetivos se tornam mais ambiciosos (Bichir, 2015).
        
        Ressalta-se também neste artigo que a discussão sobre os limites e as possibilidades de construção de arranjos intersetoriais é uma discussão relacional por princípio: para entender a possibilidade de sua efetivação é necessário compreender não somente capacidades e instrumentos, mas também as diferentes redes e padrões de vinculação entre organizações (ministérios, secretarias, setores) e atores envolvidos nos processos decisórios e também nos processos de implementação. Desse modo, a discussão sobre a intersetorialidade pode ser pensada também em termos de redes de governança visando à conformação de diferentes arranjos de implementação (Gontijo, 2012). Nos termos de Cunill-Grau (2014: 24), trata-se de entender arranjos de governança da intersetorialidade.
        
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- - - - Por sua vez, Junqueira e Inojosa (1997) defendem que a intersetorialidade pode ser compreendida como a articulação de conhecimentos e experiências no planejamento, implementação e avaliação das ações para que sejam alcançados resultados integrados no enfrentamento de situações com alta complexidade. Os autores ressaltam que a intersetorialidade teria como finalidade o desenvolvimento social, visando melhorar a condição de vida da população e reverter a exclusão social (Junqueira e Inojosa, 1997 apud Junqueira, 1998). Evidencia-se, nessa definição, uma perspectiva normativa, por meio da associação entre o conceito de articulação entre setores distintos e uma suposta finalidade comum. Neste artigo, de modo distinto, procura-se evitar essa carga normativa associada à definição do conceito, reconhecendo-se os desafios – não somente técnicos ou de gestão, mas essencialmente políticos – de construção de horizontes comuns de atuação entre distintos setores de governo, seja no nível federal, seja no nível municipal.
      - Cunnil-Grau (2014), afirma que a intersetorialidade, implica que diferentes setores do governo entreguem de forma articulada, a um mesmo público, os serviços que seriam próprios de cada um.Não é trivial a decisão sobre qual modelo de intersetorialidade se almeja implementar, pois existem fatores e contextos de contingência. Cunill-Grau (2005) ressalta que para garantir a viabilidade política da intersetorialidade é necessário minimizar as diferenças percebidas de poder entre as áreas envolvidas, pois sempre existe a possibilidade de resistências e disputas entre os setores, conforme demonstram estudos de caso diversos, abordados na terceira seção deste artigo
        
        . Defende-se que a articulação intersetorial deve ser analisada tanto no nível federal, quanto no nível municipal, considerando-se as diferentes formas de estruturação das relações entre áreas de política – notadamente transferência de renda, assistência social, educação e saúde, bem como áreas afins, como habitação, qualificação profissional e geração de emprego e renda, entre outras. Isso porque as agendas, dinâmicas e tensões presentes no plano federal não são, necessariamente, “espelhadas” no nível municipal, muito pelo contrário, especialmente no que se refere às relações entre as áreas da transferência de renda e da assistência social (Bichir, 2015).
        
        Uma vez que o processo decisório em torno do PBF é bastante centralizado e normatizado a partir do governo federal (Bichir, 2011), mas implica adesão e negociação com estados e municípios, entender instrumentos e mecanismos que possam efetivar a coordenação entre os níveis nacional e subnacionais é também muito relevante.
        Do ponto de vista analítico, afirma-se ainda que para se avançar no estudo de políticas intersetoriais é preciso ir além da análise dos objetivos expressos por programas e políticas em seus desenhos institucionais, normativos e regulamentações.
        
        É necessário levar a sério as contingências e desafios dos processos de implementação de políticas públicas, como muito bem colocado pelas análises políticas de políticas públicas (Arretche, 2001; Menicucci, 2006).
        
        Nesse sentido, os estudos de implementação de arranjos intersetoriais permitem escapar de armadilhas conceituais e construir uma prudente distância da normatividade e da prescrição da intersetorialidade como solução de todos os problemas. Considerar que contextos e capacidades – institucionais e políticas – distintas podem impor constrangimentos à efetivação da intersetorialidade é um bom ponto de partida, conforme se argumenta na próxima seção.
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- - - - A partir da análise de estudos de caso sobre a intersetorialidade no nível local (Senna, 2013, Ramires, 2013, Sobrosa, 2012, Santos, 2011, Magalhães et al., 2011), verifica-se que, apesar da intersetorialidade em cada município ter as suas particularidades, é possível identificar algumas regularidades e elementos em comum. A primeira delas é a aparente falta de conhecimento, por parte dos gestores e também de outros burocratas de níveis médios e baixos, tanto do conceito de intersetorialidade, quanto daquilo que seriam ações intersetoriais e, mais concretamente, daquelas que estariam em vigor no município em que se inserem (Ramires, 2013, Senna, 2013, Sobrosa, 2012). O desconhecimento dos objetivos de gestão intersetorial pode constituir um sério obstáculo à sua realização. Ramires (2013) e Monnerat et al. (2011) apontam a necessidade de investimentos na formação dos quadros que lidam diretamente com o programa.
      - Um segundo problema que parece bastante disseminado é a falta de acesso a informações que facilitem as práticas intersetoriais (Senna, 2013, Ramires, 2013, Santos, 2012, Magalhães et al., 2011). A falta de acesso pode ser justificada pela centralização de informações os gestores pertencentes a cada uma das três secretarias diretamente envolvidas com o PBF – assistência social, saúde e educação – desconhecem as ações colocadas em prática pelas demais agências. Para que a intersetorialidade ocorra de fato, é necessário que sejam abertos canais de comunicação e de circulação de informações
      - A falta de equipamentos físicos (Senna, 2013, Monnerat e Souza, 2011) e a carência de recursos humanos (Senna, 2013) também colocam alguns desafios ao programa. Se, por outro lado, a expansão da rede de equipamentos da assistência social no município, notadamente os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) foi um avanço importante para garantir capilaridade e potencial de articulação de iniciativas no território (Colin, Pereira e Gonelli, 2013; Paiva, Falcão e Bartholo, 2013; Bichir, 2015), alguns estudos apontam também a sobrecarga dos profissionais da assistência social, especialmente por conta das atividades de cadastramento dos beneficiários e acompanhamento familiar das famílias em situação de descumprimento de condicionalidades (Pimenta, 2012). Mais ainda, a capilaridade não é algo garantido: áreas urbanas que conheceram recentemente uma forte expansão, não foram necessariamente dotadas de CRAS no imediato (Torres, 2011). O atraso na criação de equipamentos tem consequências negativas na entrega das políticas públicas em geral e na implementação de ações intersetoriais em particular (Torres, 2011).
      - A intersetorialidade é uma questão particularmente sensível e a sua implementação pode ser francamente afetada por mudanças de gestão. Apesar de ter havido um esforço recente no sentido de definir mais claramente os objetivos de intersetorialidade no PBF, os municípios usufruem de espaço para atuação no que se refere à sua implementação, o que torna as ações intersetoriais passíveis de sofrer alterações em função do maior ou menor interesse da gestão pelo assunto
        
        Cabe, no entanto, ressaltar que existem diversos incentivos ao desenvolvimento da intersetorialidade a nível municipal, que funcionam com diferentes graus de sucesso. O acompanhamento das condicionalidades previsto pelo programa é, desde logo, um forte incentivo à prática da gestão intersetorial, como já havíamos mencionado relativamente ao nível federal. Por outro lado, em alguns casos esses procedimentos já estão tão rotinizados e padronizados, em relações e sistemas de informações estabelecidos entre cada secretaria e seu respectivo ministério setorial, que não são geradas muitas sinergias e articulações intersetoriais no nível municipal (Pimenta, 2012).Mais do que os espaços institucionalizados, a existência de relações pessoais previamente estabelecidas ou desenvolvidas durante o processo parece ser um fator determinante na construção de intersetorialidade não só a nível municipal (Santos, 2011), como a nível federal (Silva, 2013a, 2013b). Santos (2011) mostra como é possível identificar a existência de uma rede de burocratas ligados ao PBF em Guarulhos, na qual alguns indivíduos atuam como peças-chave, permitindo o diálogo entre as diversas áreas.
        
        Também a existência de conselhos gestores municipais, previstos pelo programa, pode fomentar a intersetorialidade, dado que estes são pensados para funcionar como espaços institucionalizados de diálogo e de troca de experiências
        
        O IGD também aparece como um elemento teoricamente facilitador da intersetorialidade no nível local, na medida em que transfere recursos que devem ser usados para apoiar a implementação do programa a nível local