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Direito Administrativo - Aula 02 - Organização da Administração Pública…
Direito Administrativo - Aula 02 - Organização da Administração Pública
Organização da Administração Pública
Toda a atividade administrativa do Estado se desenvolve, direta ou indiretamente, por meio da atuação de
órgãos
,
entidades
públicas e seus respectivos
agentes
Entidade
é
pessoa jurídica
, pública ou privada
entidades políticas
autonomia política, isto é, capacidade de legislar (competência legislativa) e se auto-organizar
união, estados, DF e municípios
entidades administrativas
não possuem autonomia política
executa as leis editadas pelas pessoas políticas
mas têm autonomia administrativa
autarquias e fundações públicas
Órgão
a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta
elemento despersonalizado, isto é, sem personalidade jurídica, incumbido da realização das atividades da entidade a que pertence, através de seus agentes
centros de competência
ex: Ministérios do Poder Executivo Federal, Secretarias de Estado, departamentos ou seções de empresas públicas etc.
Centralização, Descentralização e Desconcentração
Centralização
ocorre quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por intermédio dos órgãos e agentes administrativos que compõem sua estrutura funcional
desempenho direto das atividades públicas pelo Estado, vale dizer, por uma das pessoas políticas
ocorre mediante a atuação da respectiva Administração Direta dos entes federados
Descentralização
o Estado distribui algumas de suas atribuições para outras pessoas, físicas ou jurídicas
é o desempenho indireto de atividades públicas
De acordo com a doutrinadora Maria Sylvia Di Pietro, a descentralização pode ser política ou administrativa
Descentralização política
ocorre na criação de entidades políticas para o exercício de competências próprias, não provenientes do ente central. É o caso, no Brasil, dos Estados e dos Municípios
Descentralização Administrativa
determinadas atribuições definidas pelo poder central são exercidas por entidades descentralizadas
ocorre, em regra, dentro de uma mesma esfera de governo
modalidades
Descentralização por serviços, funcional, técnica ou por outorga
É o que ocorre na criação das entidades da administração indireta e consórcio público
A criação de entidades para a outorga de serviços somente pode ser feita por
lei em sentido formal
O controle efetuado pelo ente instituidor, de caráter finalístico, denominado de tutela, tem por objetivo garantir que a entidade não se desvie dos fins para os quais foi instituída. Ademais, não existe subordinação, mas tão-somente vinculação
o prazo da outorga geralmente é indeterminado
retomada de serviço só por lei
Titularidade e Execução do serviço
direito público ou privado
Descentralização por colaboração ou delegação
contrato ou ato unilateral. Direito privado
Estado transfere a execução de determinado serviço público a uma pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Público a titularidade do serviço.
exemplos
concessões, permissões ou autorizações de serviços públicos
prazo
delegação por contrato é sempre efetivada por prazo determinado
delegação por ato administrativo, como regra, não há prazo certo, em razão da possibilidade de revogação a qualquer tempo
delega-se apenas a
execução
do serviço, a titularidade continua com o poder público
o controle que exerce é muito mais amplo e rígido
A retomada da execução de serviço pode acontecer a qualquer tempo
não há relação de hierarquia em nenhuma forma de descentralização
Descentralização territorial ou geográfica
quando uma entidade local, geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, possui capacidade administrativa genérica
território federal, ou autarquias territoriais pode ser criado. Previsão na constituição, mas não tem nenhum no Brasil.
capacidade legislativa, porém sem autonomia
personalidade jurídica de direito público
Desconcentração
distribuição interna de competências
distribuição ou organização de competências dentro da mesma pessoa jurídica
pode ocorrer tanto dentro de uma pessoa política como dentro de uma entidade administrativa
tanto no âmbito da administração direta ou centralizada como na administração indireta ou descentralizada
exemplo, ocorre desconcentração quando:
a União distribui competências entre diversos órgãos da sua própria estrutura, tais quais os ministérios
o Banco do Brasil, uma sociedade de economia mista, organiza sua estrutura interna em vice-presidências, superintendências regionais, diretorias etc.
A desconcentração faz surgir relação de
hierarquia
, vale dizer, de
subordinação
entre os órgãos dela resultantes
Não existe hierarquia no desempenho das funções legislativa e judiciária, somente em função administrativa.
pode ser classificada em
Desconcentração em razão do grau ou da hierarquia
ex: ministérios, secretarias, superintendências
Desconcentração pelo critério territorial
ex: Superintendência da Receita Federal em São Paulo, no Rio Grande do Sul
Desconcentração em razão da matéria
ex: Ministério da Saúde, da Educação etc.
Administração Direta
conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, Estados, DF e Municípios)
foi atribuída a competência para o exercício de atividades administrativas, de forma centralizada
na administração direta "a Administração pública é titular e a executora do serviço público"
Composição
esfera federal
Presidência da República
órgão superior do Executivo, onde se situa o Presidente da República como Chefe da Administração
Ministérios
órgãos encarregados da execução da função administrativa
legislativa e judiciária
estrutura definida em seus respectivos atos de organização administrativa
esferas estadual e municipal
a organização da Administração Direta é semelhante à federal
*municípios não possuem judiciário
Órgãos Públicos
centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais
O Estado é uma pessoa jurídica, as pessoas físicas são as que compõem os órgãos, os agentes públicos.
relação dos Estado com seus agentes
teoria do órgão
se presume que a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio dos órgãos que a compõem
quando os agentes agem, é como se o próprio Estado o fizesse
não é qualquer ato que será imputado ao Estado, tem que ser conforme a lei, ou pelo menos que pareça um funcionário público
Criação e Extinção
necessitam de lei em sentido formal, de iniciativa do chefe do Poder Executivo
á a organização e o funcionamento dos órgãos do Executivo criados por lei podem ser feitos por meio da edição de simples decretos, os chamados decretos autônomos (desde que não implique aumento de despesa)
No caso dos órgãos do Poder Judiciário, a iniciativa da lei compete ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça
O autor Carvalho Filho defende que, no Poder Legislativo, a criação e a extinção de órgãos, bem como sua organização e funcionamento, não dependem de lei, mas sim de atos administrativos
Capacidade processual
Em regra, o órgão não possui capacidade processual, uma vez que não possui personalidade jurídica
por exemplo, não se interpõe ação judicial contra a Receita Federal, e sim contra a União
há exceções
A jurisprudência reconhece a capacidade de certos órgãos públicos para a impetração de mandado de segurança na defesa de suas prerrogativas e competências
essa capacidade só é reconhecida em relação aos chamados órgãos autônomos e independentes, que são os órgãos mais elevados do Poder Público
Código de Defesa do Consumidor
as entidades e órgãos da administração pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados a defesa desse código
Classificação
Quanto à atuação funcional
Órgãos singulares ou unipessoais
decisões dependem da atuação isolada de um único agente, seu chefe e representante
Exemplo
Presidência da República
Órgãos colegiados ou pluripessoais
decisões são tomadas pela manifestação conjunta de seus membros
Exemplo
Congresso Nacional, STF
Quanto a posição Estatal
Órgãos autônomos
aqueles que se situam na cúpula da Administração, logo abaixo dos órgãos independentes
ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, mas não independência. Caracterizam-se como órgãos diretivos
Exemplo: os Ministérios, as Secretarias de Estado
Órgãos superiores
atribuições de direção, controle e decisão, mas sempre estão sujeitos ao controle hierárquico
sem autonomia
Exemplo: Procuradorias, Coordenadorias, Gabinetes
Órgãos independentes
previsto diretamente na Constituição
exemplo
Presidência da República, Câmara dos Deputados, Senado Federal, STF, STJ e demais tribunais, bem como seus simétricos nas demais esferas da Federação. TCU e MPU da união, estados e municípios
Órgãos subalternos
todos aqueles que exercem atribuições de mera execução
Exemplo: seções de expediente, de pessoal, de material
Maria Sylvia Di Pietro apresenta, ainda, outras classificações possíveis para os órgãos:
Órgãos burocráticos
aqueles que estão a cargo de uma só pessoa física ou de várias pessoas ordenadas numa estrutura hierárquica vertical
Órgãos ativos, consultivos ou de controle
desenvolvimento de uma administração ativa, de uma atividade consultiva ou de controle sobre outros órgãos
Quanto a estrutura
Órgãos simples ou unitários
não possuem subdivisões em sua estrutura interna, ou seja, desempenham suas atribuições de forma concentrada
Órgãos compostos
diversos órgãos menores, subordinados hierarquicamente, como resultado da desconcentração
Administração Indireta
conjunto de pessoas jurídicas (desprovidas de autonomia política) que, vinculadas à Administração Direta, têm a competência para o exercício de atividades administrativas, de forma
descentralizada.
Entidades
Empresas Públicas e SEM
Sociedades de Economia Mista
exploração de
atividades econômicas
controle acionário pertence ao Poder Público
forma jurídica
Sociedade Anônima
capital público e privado
Empresas Públicas
desempenho de atividades de
utilidade pública
forma jurídica
qualquer forma admitida em direito
capital público
pessoas jurídicas de
direito privado
criação autorizada por lei, dependendo ainda de registro de comércio
aliar uma atividade econômica com outras de interesse público
Desempenho de atividade de caráter econômico ou, em certas situações, execute a prestação de serviços públicos
Sujeição ao controle estatal
Vinculação aos fins definidos na lei instituidora
Subsidiárias
empresas controladas pelas EPs e SEMs
chamadas de sociedade ou empresa de segundo grau. Terceiro grau se houver uma nova cadeia de criação
personalidade jurídica própria
sua autorização para criação pode estar na própria lei que autorizou a empresa ou sociedade
há a possibilidade de subsidiárias também nas autarquias e fundações
não fazem parte, formalmente, da Administração Pública
Atividades Desenvolvidas
sempre que o Poder Público pretender auferir lucro em determinada atividade, deverá instituir ou uma EP ou uma SEM
Maria Sylvia Di Pietro dá dois objetivos
Intervenção no domínio econômico (atividade econômica de natureza empresarial)
Prestação de serviços públicos
somente em situações excepcionais (segurança nacional e relevante interesse coletivo) o Estado pode desempenhar atividades de caráter econômico
o Estado também pode atuar diretamente no domínio econômico para
monopólio
uma empresa estatal pode prestar serviço público delegado por outro ente estatal. Nesse caso, a entidade estatal tem natureza de
concessionária de serviço público
somente poderão ser exercidos por SEMs e EPs os que poderiam ser exercidos tanto pelo público, quanto pelo privado, nunca próprios do Estado. E que gere lucro
derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito público
Regime Jurídico
estão sujeitas à incidência de algumas normas de direito público
mas sempre têm sempre têm personalidade jurídica de direito privado
natureza híbrida
Estado-empresário
não pode obter vantagens
de que também não possam usufruir as empresas da iniciativa privada
Inexistem privilégios materiais e processuais
como os atribuídos às demais entidades públicas, como às autarquias
sujeição das empresas estatais que exploram atividade econômica ao
regime jurídico próprio das empresas privadas
quanto a direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias
entretanto, quando as normas constitucionais endereçam sem qualquer ressalva à administração pública ou indireta, também alcançam essas entidades
as EPs e SEMs
exploradoras de atividade econômica
se submetem, de regra, ao
direito privado
se o objeto for a
prestação de serviços públicos
, o regime jurídico é preponderantemente de
direito público
há imunidade tributária às EP prestadoras de serviços públicos, não se aplica às empresas estatais que exploram atividades econômicas em concorrência com a iniciativa privada
estão sujeitas ao controle externo realizado pelos respectivos tribunais de contas, a realizar concursos, entre outros
não possuem a garantia de estabilidade
Estatuto
disciplinar o regime jurídico, a estrutura e o funcionamento das EPs e SEMs
exploradoras de atividade econômica
não contempla as prestadoras de serviço público
Tal estatuto ainda não foi criado
Patrimônio
são considerados
bens privados
não possuem as prerrogativas próprias de bens públicos, como a imprescritibilidade, a impenhorabilidade, a alienabilidade
se prestadoras de serviços públicos
os bens afetados diretamente à prestação dos serviços, embora de natureza privada, contariam com a proteção própria dos bens públicos (impenhorabilidade, imprescritibilidade etc)
Pessoal
CLT
o ingresso por concurso público
não gozam de estabilidade no cargo, mas é possível exigir
motivação
dos atos de demissão
não se aplicam as regras da CLT, nem estatutário, aos dirigentes que não são oriundos do quadro de pessoal
não cabe ao Poder Legislativo aprovar previamente o nome de tais dirigentes
dirigentes aqui não são considerados cargos em comissão
é possível interpor mandado de segurança contra atos desses agentes, só quando praticados na qualidade de autoridade pública
Falência e Execução
não se sujeitam ao processo falimentar aplicável às sociedades empresárias do setor privado em geral, independentemente da atividade que desempenham
Forma jurídica
SEM
sociedades anônimas (capital dividido em ações)
EP
qualquer configuração admitida no direito, inclusive ser sociedade anônima, inclusive também uma nova configuração se for Federal. (não é absoluto, algumas são incompatíveis segundo Carvalho Filho)
Composição do capital
SEM
capital público e privado
Poder Público deve ter a maioria do votante
EP
Capital público
não necessariamente oriundo da mesma pessoa política instituidora (unipessoal), mas por entes e entidades diversas (pluripessoal) [As SEMs também podem ser pluripessoais] só precisa ser 100% público
Sendo pluripessoal, o capital dominante da empresa pública deve ser da pessoa política instituidora
Foro judicial competente
sociedade de economia mista federal, competência da Justiça Estadual, exceto se a União atuar processualmente como assistente ou oponente, ocasião em que o foro é deslocado para a Justiça Federal
empresa pública ou sociedade de economia mista estadual ou municipal, a competência é da Justiça Estadual
empresa pública federal, a competência é da Justiça Federal
objeto a relação trabalhista: Justiça do Trabalho
Autarquias
desempenho de
atividades típicas
de Estado
pessoas jurídicas de
direito público
criadas por
lei específica
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios
personalidade jurídica das autarquias tem início juntamente com a vigência da lei criadora
extinção das autarquias também deve ser feita mediante a edição de lei específica
A lei de criação e extinção das autarquias deve ser da iniciativa privativa do chefe do respectivo poder
possui as
prerrogativas
e
sujeições
que informam o
regime jurídico-administrativo
prerrogativas
Possibilidade de
inscrição de seus créditos em dívida ativa
e a sua respectiva cobrança por meio de
execução fiscal
Impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade de seus bens
Pagamento de dívidas decorrentes de condenações judiciais efetuado por meio de precatórios, os bens não podem ser compulsoriamente alienados para satisfazer a execução da dívida
Imunidade tributária
Prescrição quinquenal
dívidas e direitos em favor de terceiros contra a autarquia prescrevem em cinco anos
Não sujeição à falência
Prazos processuais especiais
em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar
os atos praticados pelas autarquias são, em regra,
atos administrativos
. Os contratos também são administrativos (sujeitos ao mesmo regime jurídico)
alguns (poucos) atos e contratos de autarquias podem ser de natureza privada e, como tais regulados pelo direito privado, a exemplo de contratos de permuta e doação
Classificação
Quanto a Capacidade Administrativa
geográfica ou territorial
tem
capacidade administrativa genérica
, a exemplo dos Territórios Federais
de serviço ou institucional
capacidade administrativa específica
, ou seja, limitada a determinado serviço que lhe é atribuído por lei, critério no qual se enquadram todas as demais autarquias
Quanto à estrutura
Fundacionais
fundação de direito público, ou seja, pessoa jurídica dotada de patrimônio vinculado a um fim que irá beneficiar pessoas indeterminadas, que não a integram como membros ou sócios
Corporativas ou Associativas
constituída por sujeitos unidos (ainda que compulsoriamente)
Quanto ao nível federativo
federais, estaduais, distritais e municipais
não são admissíveis autarquias interestaduais ou intermunicipais
execução de serviços comuns entre as esferas de governo, que caracteriza a gestão associada de serviços públicos, deve ser promovida pela celebração de convênios ou pela formação de consórcios públicos
Autarquias de regime especial
independência ainda maior que as demais autarquias
estabilidade relativa de seus dirigentes
terão mandato por tempo fixo definido na própria lei criadora da entidade, não podendo haver exoneração pelo chefe do Poder Executivo antes do término do mandato, salvo nos casos expressos na lei
Banco Central, USP, CVM, agências reguladoras...
Patrimônio
bens públicos
impenhorabilidade, a imprescritibilidade e as restrições à alienação
Pessoal
regime jurídico único a todos os servidores integrantes da administração direta, das autarquias e das fundações dos entes federados (uma emenda constitucional tinha mudado isso, mas foi suspensa). estatutário ou celetista
por consequência, as autarquias adotam o regime estatutário
Nomeação e exoneração de dirigentes
competência para nomeação dos dirigentes de autarquias é do chefe do Poder Executivo
Para a nomeação, poderá ser exigida prévia aprovação pelo Senado Federal do nome escolhido . É o que ocorre, por exemplo, para os cargos de presidente e diretores do Banco Central e de dirigentes das agências reguladoras
o Supremo entende que a lei não pode exigir aprovação legislativa prévia para a exoneração de dirigentes de autarquias pelo chefe do Poder Executivo, nem exigir que a exoneração seja efetuada diretamente pelo Poder Legislativo
Foro judicial competente
em regra
autarquias federas: Justiça federal
autarquias municipais e estaduais: justiça estadual
envolvidos forem empregados públicos (submetidos a regime trabalhista), os litígios entre o trabalhador e a autarquia, serão processados e julgados pela Justiça do Trabalho
Fundações Públicas
exploração de
atividades econômicas
tanto de
direito público
quanto de
direito privado
de direito público, a aquisição de personalidade jurídica se dá com lei instituidora específica. De direito privado, precisa do Registro do ato constitutivo
Tanto as fundações públicas como as fundações privadas se caracterizam pela atribuição de personalidade jurídica a um
patrimônio
, com vistas à consecução de
certo objetivo social, sem fins lucrativos
As fundações públicas de direito público são consideradas uma
modalidade de autarquia
Fundação autárquica
Carvalho Filho defende que
fundações estatais de direito público
aquelas mantidas por recursos previstos no orçamento da pessoa federativa, ao passo que
de direito privado
seriam aquelas que
não dependem
do orçamento público
Atividades desenvolvidas
É comum que as fundações públicas se destinem às seguintes atividades
Educação e ensino
Pesquisa
Assistência médica ou hospitalar
Atividades culturais
Assistência social
cabe à lei complementar definir as áreas de atuação (não editada ainda)
Regime Jurídico
As fundações públicas de direito público fazem jus às mesmas prerrogativas e sujeitam-se às mesas restrições que, em conjunto, compõem o regime jurídico-administrativo aplicável às autarquias
o regime jurídico aplicável às
fundações públicas de direito privado
tem
caráter híbrido
quanto à constituição e ao registro se sujeita às normas de direito privado e, no restante, deve obediência às normas de direito público
prazos especiais
para contestar e recorrer e ao duplo grau obrigatório de jurisdição e
pagamento das dívidas por meio de precatório
incidem apenas sobre as fundações de
direito público
Já a
imunidade tributária
é para o de direito público e o privado
atos e contratos
de direito público
as manifestações de vontade dos agentes são por atos administrativos
contratos administrativos (regido pela lei de licitações)
de direito privado
manifestações são atos de direito privado (Só são considerados atos administrativos aqueles praticados no exercício de função delegada do Poder Público)
contratos administrativos (regido pela lei de licitações)
RESUMINDO: AS DE DIREITO PÚBLICO É IGUAL AUTARQUIA, SÓ DIFERE O OBJETO
Pessoal
de direito público
regime jurídico único
de Direito privado
divergência doutrinária entre regime único e CLT
consenso que mesmo para o privado, há restrições de nível constitucional, como a vedação à acumulação de cargos
Controle do Ministério Público
MP tem papel fiscalizatório sobre as fundações de direito privado (já que não há supervisão ministerial para elas)
Foro judicial competente
de direito público
mesma regra das autarquias: Justiça federal nas federais e Justiça Estadual nas estaduais e municipais
de direito privado
doutrina
rodas para a Justiça Estadual
jurisprudência
as Federais ficam no foro da Justiça Federal
ainda os consórcios públicos, constituídos sob a forma de associações públicas
administrativa e financeiramente autônomas
vinculação entre administração direta e indireta caracteriza a supervisão ministerial, também denominada de tutela administrativa
Carvalho Filho ensina que a supervisão ministerial se distribui sobre quatro aspectos
Controle institucional
obriga a entidade a caminhar sempre no sentido dos fins para os quais foi criada
Controle administrativo
permite a fiscalização dos agentes e das rotinas administrativas da entidade
Controle político
os dirigentes das entidades da administração indireta são escolhidos e nomeados pela autoridade competente da administração direta
Controle financeiro
são fiscalizados os setores financeiro e contábil da entidade
aqui é controle finalístico ou tutela. Na administração direta é controle hierárquico
hierarquia existe independentemente de previsão legal, por que é princípio inerente à organização administrativa. Já a tutela não se presume, pois só existe quando a lei prevê
toda a administração indireta se submete ao
princípio da especialização
depende de
autorização em lei
, em cada caso, a
criação de subsidiárias
das entidades. Assim como a participação de qualquer delas em empresa privada
lei específica = lei ordinária. Uma lei não precisa tratar somente da criação ou autorização de uma entidade, mas não de forma genérica. Subsidiárias podem ser criadas de forma genérica na lei que autorizou a criação da matriz