Federalismo e Conflitos Distributivos

Neoinstitucionalismo: estuda a relação entre instituições e comportamentos dos seus atores

Economia

Sociologia

Ciência Política

Federalismo brasileiro: nasceu para acomodar as desigualdades regionais

Com a CF 88 o país passou a ser um dos mais descentralizados do mundo

Modelo idealizado: negociação de recursos por regras formais

Realidade: atual modelo acaba propiciando espaço para negociação por regras informais

Redemocratização: regras informais complexas, em um cenário de ajuste fiscal

Equilíbrio federativo

Governo federal como mediador dos desequilíbrios regionais

Federalismo: variável independente

Federalismo como instituição de análise e as bancadas estaduais como atores

Negociação de emendas no OF

Emendas definidas por regrais iguais da CMO

Análise por Comparação: 1995-1999

Questões Centrais p/ análise

Resultados dos Estados diferentes

Por que da diferença???

Influência do federalismo nas negociações de recursos federais

Negociação e resultados das bancadas na CMO

Administração da tensões federativas em razão de mecanismos insuficientes de equalização fiscal

Federalismo: variável dependente

Influencia o comportamento dos parlamentares

Condiciona a forma de distribuição de recursos orçamentários

Questiona-se duas Hipóteses

1º Emendas com resultados negativos

2º Regiões economicamente menos desenvolvidas, são mais beneficiadas pelos recursos orçamentários federais

Possível bloqueio de ações universais e nacionais

Tendência ao fisiologismo, clientelismo e aos interesses individuais dos parlamentares

Sobre-representação no Congresso Nacional

Hipótese testada

O federalismo brasileiro não incorporou desde sua origem, a busca por uma equalização fiscal entre suas unidades federativas

Razão pela qual existem incentivos para que congressistas armem estratégias para aumentar a cota de recursos nacionais para seus estados

Regras distributivas

Constitucionais (formais)

Negociação caso a caso (informais)

Bahia

Paraná

Ceará

Modelo de análise: Weaver e Rockman (1993)

Sistema federativo é tomado como instância de veto exógena às relações entre Executivo e Legislativo: podendo resultar em políticas incoerentes.

figura 1

A partir da discussão da hipótese, as emendas ao orçamento refletem as disputas territoriais por recursos federais, em um país marcado por desigualdades regionais

Contestação: emendas coletivas estão substituindo as emendas individuais, mais visível após 1997.

Representaram 11% do total de recursos repassados

Teoria da Escolha Racional

Pork barrel - visando releição(apropriação de recursos federais para projetos ineficientes, que beneficiam distritos específicos, ao invés do todo).

Vantagens: atua como facilitador entre Executivo e Legislativo (Elwood e Patashnik 1993)

Desvantagens: oportunidade para o congressista cobrar votos na próxima eleição, já que o vincula diretamente com a benfeitoria.

Contestação: os destinos mais beneficiados não estão ligados a regiões mais ou menos desenvolvidas, mais sim as regiões Norte e Centro Oeste Tabela 5 em decorrência da CF 88, art. 35 e 165.

CMO/Emendas: alocação de parte do OF, visando diminuir as heterogeneidades regionais

Comissões permanentes Senado e Câmara

Bancadas estaduais

Bancadas regionais

Parlamentares individualmente/2 milhões

Relatores de áreas temáticas

Com a redemocratização a possibilidade de emendas ao orçamento é uma das maiores conquista do Legislativo

Negociação em dois estágios

Fase intermediária (emendas ao orçamentos)

Liberação verbas (execução orçamento)

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Contestação: Tabela 1, 2 e 3 regiões mais beneficiadas com emendas não estão ligados ao seu menor desenvolvimento

39 Dep. Federais (46% PFL) - Antonio Carlos Magalhães

1995- Sem emendas de bancada, apenas individuais

1996- Emendas de bancadas já fazendo frente as emendas individuais. Emendas por partido (PMDB 39% e PFL 34%)

1997- Consolidação do PFL. Mudanças de regras na CMO que favoreciam emendas de bancadas. 60% dos recursos das emendas decorreram de emendas de bancadas.

1998- Emendas de bancadas ainda representavam 60% das emendas totais.

1999- Emendas de bancadas aumentaram para 62%

RESUMO: Cooperação dominou o desempenho dos parlamentares. Consolidação do PFL no Estado e na CMO. Perfil dos parlamentares de pouca visibilidade na liberação das emendas individuais.

22 Dep. Federais (41% PSDB) mais 3 Senadores PSDB - Tasso Jereissati

1995- Sem emendas de bancadas, apenas individuais

1996- Emendas abaixo da Bahia e Paraná. 52% dos recuros totais das bancadas individuais. Disputa de forças no Estado entre PMDB e PSDB

1997-Apenas 1% das emendas totais proveram das bancadas. Reforça-se o argumento da falta de cooperação - Polarização CMO entre PSDB e PMDB

1998- Consolidação hegemonia PSDB, primeira vez do período analisado que as emendas de bancadas 67% superam as individuais

1999- Hegemonia do PSDB, aumento das emendas de bancadas, representando agora 78% das individuais

RESUMO: Polarização do poder na CMO entre PSDB e PMDB que influenciou a cooperação, sendo que as emendas de bancadas só superaram as individuais em 1998 e 1999.

30 Dep. Federais (26,67% PFL; 20% PSDB e 20% PPB) - Representação mais pulverizada

1995- Sem emendas de bancadas, apenas individuais

1996-Emendas de bancadas dominam sobre os individuais, 99% dos recursos totais. Volume de recursos superiores a Bahia e Ceará (Hipótese levantada pela autora, desempenho do SUS)

1997- Emendas de bancadas com 52% das totais

1998- Dentre os estados analisados, tem o poder mais fragmentado. Emendas de bancadas contabilizam 60% dos recursos.

1999- Emendas de bancadas contabilizam 60% dos recursos.

RESUMO: Significativa cooperação dos atores, mesmo com poder mais fragmentado. No período analisado o Paraná (Estado mais desenvolvido da amostra) obteve uma maior taxa de sucesso relativo à recursos. (Hipótese levantada pela autora, para tendência da concentração de recursos o desempenho do SUS).

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Self-binding - limitação do poder pelos próprios parlamentares, limitando as demandas individuais, fomentando ações mais cooperativas

RESULTADOS: Repasses direcionados à saúde, responsável pela diminuição do escasso papel redistributivos dos recursos federais (favorece estados com melhor estrutura para atendimento)

Parcialmente compensadas pela emendas parlamentares de Bahia e Ceará

Recursos da seguridade social, como mecanismo capaz de fornecer um melhor equilíbrio na alocação de recursos entre regiões

Parlamentares mais ativos na CMO, tem pouca visibilidade

Cooperação além das fronteiras estaduais, parlamentares destinaram recursos para os estados Bahia e Ceará, mesmo não sendo sua base eleitoral

Favorecimento a concentração de recursos orçamentários aos estados mais desenvolvidos, aumentando desequilíbrios regionais

Instituições políticas moldam os processos de e as estratégias de seus atores. Mudanças ocorridas na regulamentação das emendas em 1997, favorecendo as emendas de bancadas frente as individuais. Em 199 houve adoção de limites para emendas individuais

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Redução da importância na política do pork barrel, visto prevalência das emendas de bancadas*

CMO reflete o federalismo brasileiro, incentivando os parlamentares a buscarem formas de minimizar a ineficácia ou a insuficiência das regras formais de equalização fiscal

O SUS no entanto vem em contraponto a equalização fiscal entre regiões, pois favorece a concentração de recursos nos estados mais desenvolvidos

A seguridade social tende a promover um maior equilíbrio federativo regional dos gastos públicos

Regras do jogo: os conflitos distributivos em uma Federação marcada pela desigualdade regional, permitem mudanças incrementais (recursos adicionais), para contrabalancear a timidez das políticas nacionais de equalização fiscal