LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL PROCESO PRESUPUESTAL: EL CASO DE COLOMBIA
EL PROCESO PRESUPUESTAL EN LA PRÁCTICA
Proceso de preparación, aprobación y ejecución del presupuesto
La asignación de partidas presupuestales a proyectos de inversión promovidos por los parlamentarios es la principal herramienta que tienen a mano los gobiernos para asegurar el apoyo a sus iniciativas legislativas.
Congreso
La regla formal indica que el Congreso tiene poca injerencia sobre el monto total del gasto y su composición. Incluso, no hay claridad jurídica acerca de la legalidad de que los parlamentarios promuevan proyectos de inversión a favor de sus regiones.
1968 y 1991
Durante ese período las partidas se institucionalizaron por medio de los denominados auxilios parlamentarios. figura conocida como obras útiles y benéfica
5.PARTIDAS PRESUPUESTALES
En los años setenta:
Los auxilios se otorgaron por medio de becas para individuos escogidos por los propios parlamentarios.
Practica políticamente aceptada y relativamente visible
No existen datos que permitan identificar cuánto se asignaba a cada parlamentario.
Algunos escándalos asociados con el uso de fundaciones de papel que enriquecían a los parlamentarios generaron indignación.
LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE prohibió de manera expresa el uso de los auxilios parlamentarios.
En la práctica, sin embargo, en un sentido amplio, los auxilios parlamentarios no han desaparecido. Sobreviven de maneras menos formales y transparentes
El sistema favorece la canalización de recursos a favor de determinados proyectos de inversión en las regiones. Algunos de esos recursos son ejecutados a nivel local por alcaldes y gobernadores con los que los parlamentarios tienen alianzas políticas
En un sentido estricto, gestionar estas partidas es inconstitucional, pero las entidades de control las toleran siempre y cuando los parlamentarios no traten de influir sobre la escogencia de los contratistas.
La asignación de partidas se realiza en esencia a través de 2 mecanismos
Estas entidades son “Fondos” especializados en un sector y operan como vehículos para canalizar estos proyectos de inversión.
La inclusión de partidas específicas en el presupuesto ocurre en el momento de discusión en las comisiones económicas.
Se manejan partidas agregadas (a nivel de programa o subprograma) en la aprobación de la ley de presupuesto que luego son desagregadas por el ejecutivo (a nivel de proyecto) en lo que se conoce como el Decreto de Liquidación.
El ejecutivo se compromete con los parlamentarios a que algunos de los proyectos de inversión aparezcan en el decreto pero no en la ley, lo que demuestra credibilidad y confianza, típica de ambientes en los que los actores interactúan
Adición presupuestal
la inclusión de partidas específicas no solo ocurre en la discusión de la ley anual de presupuesto. La negociación es aun más intensa cuando se trata de una adición presupuestal, pues en este caso el monto total no está predeterminado y se puede modificar en cualquier momento en el debate en el Congreso. Además, por definición, el ejecutivo requiere de la aprobación de la adición.
1. La aprobación de proyectos de inversión específicos incluidos en el presupuesto de alguna entidad del orden nacional
2. Funciona a través de partidas globales para los sectores de infraestructura, salud y educación.
Estos recursos son asignados a partidas muy amplias y generales, sin especificar detalles sobre los proyectos a ejecutar.
ETAPAS PROCESO PRESUPUESTAL
proyecto de ley, ley anual de presupuesto, apropiación definitiva (que refleja las adiciones y/o recortes que suelen ocurrir a lo largo de la vigencia fiscal) y ejecución final.
Etapa I
Las diferencias entre el proyecto de ley y la ley de presupuesto
Etapa II
Cambios entre la ley de presupuesto y la apropiación definitiva
El ejecutivo puede justificar estas modificaciones al presupuesto cuando los ingresos y gastos presentan comportamientos diferentes a los estimados inicialmente (cuando son inferiores o superiores a lo presupuestado) o cuando surgen eventos imprevistos, como un desastre natural.
Etapa III
Las diferencias entre la apropiación definitiva y la ejecución fin
6. EFECTOS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991 EN EL PROCESO PRESUPUESTAL
La Constitución de 1991 le otorgó un rol más activo al Congreso en la formulación de políticas públicas al limitar la capacidad del ejecutivo de legislar por decreto y hacer más exigentes los requerimientos para que el veto presidencial surta efecto.
la creación de la Corte Constitucional fortaleció el sistema de pesos y contrapesos.
la Constitución de 1991 abolió los auxilios parlamentarios, lo que de acuerdo a Echeverry et al. (2004) “ha generado un mayor ‘apetito presupuestal’ en los congresistas que, junto con el ejecutivo, deben recurrir ahora a mecanismos menos transparentes para lograr que sus intereses estén presentes en el presupuesto” (Pg. 51).
En la Etapa I, es decir lo ocurrido en el Proyecto de Ley y la Ley Anual de Presupuesto, se encuentra que el ciclo económico a partir de 1991, fue una variable que influyó modestamente el monto total destinado para inversión en el presupuesto.
7. CONCLUSIÓNES
La principal conclusión es que los recursos que se adicionan por el Congreso en la etapa de aprobación del presupuesto son moderados (en promedio 0.41% del PIB o 3.11% del presupuesto). Además, no es cierto que el “costo” de aprobación del presupuesto haya aumentado después de la Constitución de 1991, que en teoría fortaleció al legislativo frente al ejecutivo
La magnitud de las adiciones presupuestales ha disminuido desde 1991
El papel de la Corte Constitucional, es claro que muchas de sus decisiones tienen implicaciones presupuestales. Para cumplir con lo establecido en ellas, el ejecutivo debe recurrir a traslados presupuestales y, en algunos casos, a la expedición de vigencias futuras.
las recomendaciones de política encaminadas a mejorar los resultados presupuestales se deben centrar, en orden de importancia
(i) reducir el ámbito de acción de las inflexibilidades
(ii) restringir el uso de vigencias futuras a los proyectos de inversión que hayan sido aprobados en el PND
Igualmente, se propone que el monto de las vigencias futuras no supere el estipulado en el PPI y que la duración máxima no supere un número máximo de 8 años.